公共政策问题的构建分析
(大连理工大学)第五章 公共政策问题构建分析
“计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商的共同点。 合肥制定了2006年的招商引资目标：总量为300亿元以上， 其中外资7亿美元，内资250亿元，比上一年增长50％以 上；安庆市2006年招商引资目标也极为耀眼：110亿元内 资，1.2亿美元外资；其他地市也相继制定了具体的招商 指标，然后再把这些指标层层分解，除政法部门外，各市 直机关、各县区、各开发区都领到了招商引资任务。对招 商成果采取了有奖有罚的考核办法，招商不力的有可能官 位难保。
3、政府及社会团体与个人都主动 、 政府希望与公众要求解决的问题完全一致或基本 一致 政府希望与公众要求解决的问题完全相反或基本 相反 政府希望与公众要求解决的问题既有共同一面， 政府希望与公众要求解决的问题既有共同一面， 又有差异一面。 又有差异一面。 4、政府与社会团体、个人都不主动介入 、政府与社会团体、 理论上存在，实践中几乎没有。 理论上存在，实践中几乎没有。
政治领导 危机事件 抗议活动 传媒曝光
安德森( 安德森(《公共 决策》) 决策》 1.政治领导人 1.政治领导人 2.危机 危机／ 2.危机／引人 注目事件 3.抗议活动 3.抗议活动 4.大众传媒注 4.大众传媒注 意
科布和爱尔德( 琼斯( 科布和爱尔德(《美国政治中的 琼斯(《公共政策研 参与：确定议程的动因》) 参与：确定议程的动因》 究导论》) 究导论》 内部： 内部： 1.自然大灾难 1.自然大灾难 2.人为事件 2.人为事件 3.技术变革 3.技术变革 4.民权抗议 4.民权抗议 5.工会罢工 5.工会罢工 6.生态变化 6.生态变化 外部： 外部： 1.战争行为 1.战争行为 2.武器技术革 2.武器技术革 新 3.国际冲突 3.国际冲突 4.世界联盟变 4.世界联盟变 化 1.政治运动 1.政治运动 2.对大量人员造成 2.对大量人员造成 威胁的事件 3.大规模的宣传 3.大规模的宣传 4.个人的努力 4.个人的努力 5.先前政策的应用 5.先前政策的应用
公共政策问题构建的方法
alysis）
类别分析法是一种用以澄清、界定和区分问题形势的方法。类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。逻辑区分是指将某种政策问题细分成许多次类的过程。例如我们可将失业问题具体划分成摩擦性失业、结构性失业和周期性失业等三种类型。而逻辑归类正相反，将多种问题组合成一个大的类别。
（1）主张（Claim），立论者意图要诉求的目的或是企图合理化的论证结论，要回答类似“我们将向何处去”的问题。
（2）论据资料（Data），即任何研究或推断由之开始的材料或信息，要回答类似“我们拥有哪些证据”的问题。
（3）正当理由（Warrant），它是连接根据与结论的桥梁，要回答类似“从起点到目的应该采取怎样的路径”的问题，以保证主张的合理化。
认知图，是指将“想法”作为节点，并将其相互连接起来。它是以个体建构理论为基础而提出的，其中的“想法”都是通过带箭头的连接线连起来，但连接上没有连接词，连接线的隐含意思是“因果关系”或“导致”，且没有层次的限制。它通常用来帮助人们规划工作，促进小组的决策。
12.思维导图（Mind Maps）与认知图 （Cognitive Maps）
思维导图最初是在20世纪60年代由英国人巴赞（T.Buzan）所创造。它是指利用图示的方法来表达人们头脑中的概念、思想和理论等，是把人脑中隐形知识显性化、可视化，它通常将某一主题的有关概念置于圆圈或方框之中，然后用连线将相关的概念和命题连接，连线上标明两个概念之间的意义关系，便于决策者思考问题，进行判断和推理。
育明考研：北京大学行政管理考研冲刺押题笔记：陈庆云《公共政策分析》重点串讲(第四章)
北大行管视频课程+内部资料+最后押题三套卷+公共课阅卷人一对一点评=2500元育明教育包揽2008-2013年北大行管考研状元。
2008年，郭同学398分；2009年，冯同学418分；2010年，葛同学398分；2011年，周同学384分；2012年，王同学402分，2013年，郭同学402分。
育明教育：北京大学行政管理考研冲刺资料陈庆云《公共政策分析》重点串讲第四章公共政策问题的构建分析1.从本章开始就进入公共政策分析的过程模块阶段了，整个政策分析过程从政策问题的构建开始。
所谓“公共政问题的构建是公共政策过程的逻辑起点”。
公共政策本质上是问题取向的，关心的就是解决社会问题，这一点我也提到过。
首先必须明白，政策问题是构建的，不是自然形成的。
政策问题远远不是社会问题本身。
2.本部分的内容包括：政策问题的特性；政策问题的分类；政策问题构建的环节；政策问题论证的种类以及社会问题进入政府议程的几种途径。
3.政策问题的构建分析之所以重要不仅仅是因为它是政策过程的逻辑起点，更因为传统的政策研究忽视了对问题的分析，只把政策分析的任务看作是寻求解决问题的办法，把政策问题看成是特定的客观存在而忽视了它其实是人们主观构造的产物，（传统的政策分析只重视政策制定，政策执行也被忽略）所以导致用有效的方法解决错误的问题，而不是错误的方法解决正确的问题。
这就是所谓的“第三类错误”第一节：公共政策问题概述一、公共政策问题的定义这里又说了一遍关于问题，社会问题的定义，我不再重复。
另外并不是所有的社会问题都会成为政策问题，这在前面也说过，有的不需政府解决，有的政府不能解决，有的政府不愿解决。
最终，公共政策问题的正式定义是：基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。
公共政策问题的特征：关联性；主观性；人为性；动态性（育明教育注：邓恩的观点）1.关联性：政策问题往往并不是孤立的，而是相互关联的，这增加了解决政策问题的难度，要求树立整体协调的观念2.主观性：一方面，一个社会问题能否成为政策问题依赖于人们对它的主观感知；另一方面，对某一政策问题认识的正确程度和深刻程度，（如何界定）依赖于决策者的认知能力和价值取向。
陈庆云《公共政策分析》配套题库【课后习题】(公共政策问题的构建分析)
第四章公共政策问题的构建分析一、概念题1．政策问题答：公共政策问题是指，基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。
公共政策问题的基本内涵应主要包括：①社会客观现象或问题情境；②对上述问题的察觉与认同；③价值、利益与规范的冲突；④团体的活动与力量；⑤政府的必要行动。
公共政策问题的特征有：①政策问题的关联性；②政策问题的主观性；③政策问题的人为性；④政策问题的动态性。
2．政策议程答：公共政策议程是指某一引起公共政策决定者深切关注并确定必须解决的公共问题，以及正式提起政策讨论，决定政府是否对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。
只有一小部分社会问题被公共决策者所关注，政策议程即是那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求。
政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。
在政治系统中存在着多种政策议程。
查尔斯·琼斯从政策活动的功能方面将政策议程分为：①问题确认议程；②提案议程；③协议议程或讨价还价议程；④持续议程。
科布和埃尔德区分了两种基本的议程：①系统议程，又称公众议程；②正式议程，又称政府议程。
3．系统议程答：系统议程又称公众议程，是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的这样一种政策议程。
从本质上讲，公众议程是一个众人参与的讨论过程，是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会普通公众的变化过程，即一个问题引起相关群体的注意，进而引起更多人的兴趣，最后受到普通公众的关注。
4．正式议程答：正式议程又称政府议程，是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。
从本质上讲，政府议程是政府部门按特定程序行动的过程，在程序上表现较为正式和固定，在方法上表现比较严谨和精确，在内容上表现较为具体和集中。
5．第三类错误答：第三类错误是指当应该解决正确的问题时，却对问题的实质或规范作出错误的解读，表面上看似找到了引发问题的原因并提出了正确的解决方案，但实际上并没有真正解决问题，反而把人们带入歧途。
第六讲 公共政策问题构建分析
二、政策议程的建立
1、公众议程与政府议程的涵义 2、社会问题进入政策议程的途径 3、影响社会问题进入政策议程的因素 4、政策议程建立的触发机制 5、政策议程建立的障碍因素 6、公共政策议程建立的模型
1、公众议程与政府议程
（1）公众议程 （2）政府议程 （3）二者的区别
（1）公众议程
公众议程是指某个社会问题已经引起社会公众和社会 团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求， 团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要 求采取措施加以解决这样一种政策议程。 求采取措施加以解决这样一种政策议程。 一个问题要想成为或到达公众议程， 一个问题要想成为或到达公众议程，必须具备以下三 个条件： 个条件： 该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意， ①该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意， 或者至少必须为公众所感知； 或者至少必须为公众所感知； ②大多数人都认为有采取行动的必要； 大多数人都认为有采取行动的必要； 公众普遍认为， ③公众普遍认为，这个问题是某个政府职能部门权 限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。 限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。
2、社会问题进入政策议程的途径
（1）社会中部分团体或者个人主动，政府只 社会中部分团体或者个人主动， 是有限介入。 是有限介入。 （2）政府主动介入发现和解决问题，社会团 政府主动介入发现和解决问题， 体或个人只是有限介入。 体或个人只是有限介入。 （3）政府及社会团体和个人都主动。 政府及社会团体和个人都主动。 （4）政府与私人、团体都不主动介入。 政府与私人、团体都不主动介入。
琼斯的十一阶段说：感知／定义、汇集、组织、 琼斯的十一阶段说：感知／定义、汇集、组织、 表述、议程确立、方案形成、合法化、预算、 表述、议程确立、方案形成、合法化、预算、执 行、评估、调整／终结。 评估、调整／终结。 安德森的五阶段说：政策问题的形成、 安德森的五阶段说：政策问题的形成、政策方案 问题的形成 的制定、政策方案的通过、政策方案的实施、 的制定、政策方案的通过、政策方案的实施、政 方案的实施 策绩效的评价。 绩效的评价。 的评价
试论述构建公共政策分析问题的方法
试论述构建公共政策分析问题的方法。
不同性质和形式的政策问题,不仅可以通过不同方法进行分析,而且政策问题构建的每个环
节都可能会使用不同方法与相关技术去处理。
通常构建公共政策分析问题的方法有以下几种:
(1)观察法。
观察法是一种最基本的普遍应用的方法,她是认识主体获得感性经验和事实的最重要途径。
观察可分为直接观察和间接观察。
观察必须在自然发生的条件下进行。
(2)便捷与类比分析。
要对政策问题具体研究,必须首先划定研究对象的边界,找出与其他事物严格区别的本质及其属性,使之与外界相对隔离,在边界内组成一个统一整体。
类比是根据两个或两类事物之间的某些方面的相似或相同,而推出他们在其他方面也可能相似或相同的一
种逻辑方法。
(3)兰德式的问题分析法。
首先要定义问题,再从四个层面的问题加以叙述,分别是问题的确认、发生地点、时间、问题的程度。
然后从问题的四个方面搜取关键资料,综合找出可能原因,接着检验可能远再证明真正的原因,最后对潜在问题进行分析。
(4)多角度分析。
对于公共政策的分析要分别从技术角度、组织角度、个人角度去进行分析。
这些方法都有各自的目的、使用范围、程序和效用标准,我们要视具体问题进行选择。
公共政策分析
1、公共政策的本质与特征（1）公共政策：是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。
在对公共政策的本质的理解上，应突出以下内容：公共政策的本质是社会利益的集中反映，是政府对社会利益实行的权威性分配，更多地是为了增进全社会的利益，在增进社会利益中突出效率，在分配社会利益中突出公平。
（2）公共政策的基本特征：作为对社会利益进行分配的政策，是要调整社会成员之间的利益关系，实现政府的目标。
在不同的社会形态里，公共政策的表现形式各异。
在阶级社会里，它具有如下特征：①阶级性。
公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范是政府政治行为的产物。
②整体性。
公共政策要解决的问题是复杂的。
尽管某一政策是针对特定问题提出的，但这些问题总是与其他问题交织在一起，相互关联，相互影响。
③超前性。
尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。
政策的超前性，不仅是保证政策稳定的必要条件，而且是合理分配社会利益的有力保证。
④层次性。
政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规格。
特别指出，按照系统论的能级原则，不同层次的系统要素具有不同的能级。
⑤多样性。
公共政策多样性，显然源于政策的“公共”特征。
现代政府在社会生活中所处的举足轻重的地位，直接由政府职能的日益拓展所决定。
在我国，由于受政治、经济、历史和文化等各种因素的影响，政府管理范围相当广泛，因而政府的政策内容及其繁杂。
⑥合法性。
政府行为是一种特殊的“法人行为”，体现政府行为的政策，本身就具有一定法律性质。
2、公共政策的主要功能（作用及其价值）（1）导向功能：公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的。
为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。
具体地讲，政策为社会的发展、人们的行为确定方向，能有效地使整个社会生活由复杂、多变、相互冲突、漫无目的的行为，纳入到统一而明确的目标上来，使之按照既定方向有序前进。
第三讲 公共政策问题的构建分析 ppt课件
20
4、一级论证
• 是对政策问题是否进入政策议程的最终决 定。
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三、政策问题诊断的误差 • 误差来源：
组织结构：层级体系；专业化；集权化 意识形态 无知 信息超载
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第三节 公共政策议程的建立
一、政策议程的含义与类型 • “那些被决策者选中或决策者感到必须对
• 邓恩：有待实现的需要、价值或机会，不 论其是怎样确定的，都可以通过公共行为 实现。
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4
• 定义：公共政策问题是基于特定的社会问 题，由政府列入政策议程并采取行动，通 过公共行为希望实现或解决的问题。
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5
公共政策问题的基本内涵包括：
• 社会客观现象或问题情境 • 对上述问题的察觉和认同 • 价值、利益与规范的冲突 • 团体的活动与力量 • 政府的必要行动
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• 第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问 题”
关键点： 对实质问题形成一个正式的数学表达
模型。
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二、政策问题的论证
一级论证
二级论证 功能论证
小论证
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1、小论证
• 政策问题论证的最低层次，指将政策问题 分解成若干项目，再对具体项目进行论证。
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重点介绍
• 邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题 花费为结构优良、结构适度和结构不良三 种。
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决策者 备选方案 效用（价值） 结果 概率
结构优良
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杀就可以解决？
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广东:高考加分项目猛砍
• 千呼万唤始出来——广东省招生委员会于 2012年03月02日正式公布广东2014年高考加分项 目调整方案。根据《通知》规定，2014年起，广 东高考加分项目从现在的23个锐减至6个，大减17 个！而加分分值则由原来的20分，统一规范为本 科加5分，专科加10分。此次广东高考加分调整可 谓“下手极狠”：2014年，取消的17项主要有： 中学生各学科奥林匹克竞赛、各类科技竞赛及职 业院校技能大赛项目和省级优秀学生等。
市场交换， 个人自治
团体协商， 博弈，交易，
强制
公共选择， 公共政策
是不是所有的社会问题政府都会管呢？
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• 现实情况：只有一部分社会问题能够得到政府
的真正重视，进入政府的政策议程，这部分社会 问题由此转化为…
政策问题
公共政策问题是指基于特定的社会问题，
由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为 希望实现或解决的问题。
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怎样搞好乘车秩序?
二、公共政策问题构建的程序 怎样我进国行大问中题城描市述每：天节需日乘燃公放共鞭汽炮车的的事上例班分族析，一提起公交
秩序以就北一京脑市门为子例官，司市。民不过用节提燃吵放架烟、花生爆气竹、这丢项东习西俗，已单逐是渐那份 拥变挤化就成让为人一不个能社忍会受问。题汽。车据一1进98站7年，的人统们计一，窝因蜂燃地放拥鞭上炮前，去；
为不• 除人抢来（夕。一的一夜其个尴致中座尬）伤伤位局政到了，面策医眼好；院睛像更问就的什可题诊1么气5构的9都的人有不是建，2顾，的5摘1了年除人程；轻眼，经力序球到常壮：的初会的五8人有棒，。上小增除上伙加夕不儿到夜去占1火、着0警2下老7下弱
病2残08的起专，座到死初不三动增窝至。39是1起什，么直原接因经造济成损目失前上这百样万一元种。局仅面初呢?
9
一、什么是公共政策问题？
• 首先要弄清楚什么是…
问题（problem）
---问题：实际状态与社会期望之间的差距 ---个人问题，团体问题，社会问题
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问题类型 个人问题 团体问题
利益关系 私人利益 团体利益
社会问题
社会利益
利益载体 个人 组织
政府
典型特征
实现方式
个人独享性 组织共享性
社会分享性
5
6
要想成功地解决问题，就必须对真正的 问题找出正确的答案。我们经历的失败常常 更多的是因为解决了错误的问题，而不是因 为我们为真正的问题找到了错误的答案。
——第三类错误
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第四章
公共政策问题的构建分析
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主要内容
• 什么是公共政策问题？ • 如何去构建公共政策问题？ • 公共政策问题是如何引起政府注意的？
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（三）政策问题诊断的误差
• 组织结构(organization structure) • 意识形态(ideology) • 无知(ignorance) • 信息超载(babel) • 噪音干扰(noise) • 时间落差(lag) • 逃避问题(avoidance) • 隐蔽问题(masking problem) • 虚假问题(preudo-problem)
• 第三阶段：以“问题界定”发现“实质问 题”
• 第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问
题”
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问题构建过程中应注意的问题：
• 第一、问题描述应做到真实详尽，切忌人 为夸大或缩小。
• 第二、尽量缩短报告链条，减少报告层次。
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（二）政策问题构建的方法
• 1.边界分析 • 2.类别分析 • 3.层次分析 • 4.类比分析 • 5.多重分析 • 6.假设分析
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案例1：徘徊在边缘的“尊严”
• 2007年4月11日上午9点时许，38名农民工带着 36件行李在长春火车站前乘上了一辆225路公交车， 这引起了已经先上车的乘客长春市民刘某的不满。 据225路车司机冯金回忆，刘某先从车的后门自行下 了车，后又走到前门再次上车，要求司机退还车票 钱，在遭到拒绝后，刘某想阻止冯金继续行车，便 抓住了变速挡杆不放，并声称要向车队投诉。冯金 向刘某解释说，这是公司的规定，由于该车是自动 售票，司机不能收钱，因此无法当时退票，刘某只 得作罢，并在半路下了车。
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公题的察觉与认同 • 3.价值、利益与规范冲突 • 4.团体的活动与力量 • 5.政府的必要行动
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公共政策问题的特征：
• 1.政策问题的关联性 • 2.政策问题的主观性 • 3.政策问题的人为性 • 4.政策问题的动态性
2
成都：重拳封杀奥数班
•
这注定了是一场持久战。2009年8月3日，成
都当地一家报社和一家网站联合发起了“成都奥
数白皮书调查”，5天时间内参与投票者超过7000
人。调查结果触目惊心——这边是市教育局要让
奥数彻底和小升初脱钩，那边则有70%的受调查者
力挺小升初要看奥数成绩。成都市这次重拳出击，
能否彻底催毁当地的奥数经济链？奥数是不是封
案例：重拳封杀奥数班
1
成都：重拳封杀奥数班
• 消息一出，《人民日报》发时评、新华社发 长文讨论此事。网上赞声一片：“奥数班取消那 天，就是孩子解放的那天”，“斩断奥数，让基 础教育的咽喉顺畅呼吸，成都万岁！可在一位奥 数金牌教练眼里，奥数还有13年都下不了课。他 坦承，不相信成都能真正“打掉”奥数，“就算 取得暂时性胜利，奥数也会卷土重来”。他甚至 认为，“那4条禁令根本是纸糊的”。
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公共政策问题的类型：
• 1.密特洛夫与克尔曼——问题概念化
– 自然观 – 道德观 – 环境观
• 2.罗威
– 分配型问题（如：公费医疗问题） – 管制型问题（如：交通管制问题） – 再分配型问题（如：所得税改革）
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公共政策问题的类型：
• 3.邓恩 – 结构优良的政策问题 – 结构适度的政策问题 – 结构不良的政策问题
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广东:高考加分项目猛砍
• 这意味着，原本可以加20分的数学、物理、化 学、生物学、信息学奥林匹克竞赛国家级和省级获 奖者，这次被“一刀切”统统砍掉；全国青少年科 技创新大赛、“明天小小科学家”等获奖者原本也 可加20分投档，现在砍掉。而此前最受质疑的省级 优秀学生（包括省级三好学生、优秀学生干部、优 秀学生）加20分投档的规定，这一次也被连根砍掉。 这些措施到底是治标还是治本？
是还策• 一1的老是又第 境0零社4百管从起一”点会姓理何，至危的制谈阶平害1问度起段点均越题不?，每：来，健在3越5还全以燃秒大是?“放就如，管鞭发果问已理炮生发经者题最1现渐起的感集不渐。问中了知发看题的真展来?”这正到这是体段的非项实时原悟常传体间因严统性“，，重习基问发那的俗础生么题地所设火治步造情施警理，成不良足， • 因第此二引起阶北段京：市政以府“决问策层题的搜高索度重”视认。定“元问题”