论城市规划公共政策中的协调原则

整、调和、调解，而协调就是 “配合的适当”。在政府层面的 协调一般可分为行政协调与政策协调。行政协调是指正确处理 组织内外的各种关系，为组织运转创造良好的条件和环境，促 进组织目标的实现。行政协调包含着行政命令的下达和服从。 政策协调包括国际政策协调，国家宏观政策与地方政策协调， 地方政策与政策体系及其相关政策协调等。公共政策中的 “协 调”，一是以利益平衡为目标，二是以公众参与为前提，三是 效率与公平相统一
２ 公共利益平衡协调视角下的城市规划
２１ 城市发展过程中公共利益的出现及其相关政策的产生 城市 发 展 是人类文明史的重要组成部分，最早的城市是由
于商品的出现而引发人类二次劳动大分工的产物；而现代城市 发展的最主要特征是工业化引起的生产力扩大和集聚，以及由 此而引起的农业人口向城市的转移、城市生产方式和生活方式 的普及等。现代社会 “代议制度”的产生标志着城市发展中公 共利益 “代言人”的出现；工业化的发展造成了对人居环境的 破坏，导致了以人居环境保护为目的的公共利益政策的产生。
可以 工 业 革命的策源地英国为例。１８世纪末，工业革命对
城市发展的影响开始显著起来，一系列经济、社会问题相继出 现。英国在城市化初期，由于短缺必要的基础设施，导致了严 重的环境污染和致命性传染病的流行。英国自１９世纪中叶起，
通过了一系列旨在解决住区环境卫生问题的法案，其中有 １８４８ 年的 《公共卫生法》，１８５５年的 （消除污害法》，１８６ 年的
《环境卫生法》，直至 １９０９ 年的 《住房与城市规划法》等。英
４Ｓ万方数据２０７年第５ 总第１７１ 期 材沛劫划学刹
国解决住区环境卫生问题的法案，显然体现了以公共利益为目 的公共政策属性。
就难以实现真正的社会公正和分配公平，甚至反而会加剧贫富 悬殊等社会问题
２２ 城市规划公共利益的界定 我国 ２ ０ ５年颁发的 《城市规划编制办法》第三条指出：
联系的关系，通过协调，保证各方主体相互促进、良性互动、 共同发展。再次，协调是有限度的，协调的核心价值是利益主 体的平等，协调既不是无原则的妥协，更不是权力下的胁迫；
不能随意采用行政命令式的行政协调方法，更不是动辄纳人法
律调节的范畴。
协调 的 主 要过程是社会学习 （Ｓｏｃｉａｌｌｅａｌｎ ｎｇ）、沟通和引
在市 场 经 济下的城市规划管理过程中，众多利益主体间的 利益冲突越来越显示出复杂化趋势，而这种复杂化往往首先表 现在利益主体对各种利益概念的不同理解和界定，特别是作为 国家行政目的的公共利益，在法学上属于典型的不确定性法律 概念，所以对公共利益的涵义会有各种各样的理解或说法。公 共利益概念是决定政府行为必要性的主要界限。由于公共利益 具有历史性、基础性与道德性特征，在不同的时代、不同的地 区、不同的环境、不同的利益主体，甚至不同范畴的利益种 类，对公共利益的概念和特征的理解千差万别。 “如果真理是
公共 利 益 的界定，在现实的具体公共政策及其政策环境条 件下，有其内在的公共利益目标，并且应具有合法性、合理 性、正当性、协调性。在公共利益界定时首先要明晰公共利益 与其它利益之间的区分。公共利益是相对于商业利益而言的； 国家也有商业利益，所以不能把国家财产权益的行使都等同于 公共利益的运作。公共利益与私人利益是一对矛盾，但也有其 同一性，并相互包含，在一定条件下可以相互转化；转化是为 了社会公正、分配公平。但如果利益转化规则和机制不合理，
２３ 城市规划理论发展与实践中蕴涵着利益平衡的协调理念 如上 所 述 ，公共政策中的 “协调原则”是以公共利益为导
一定会使自己出丑，，气
在一 个 价 值和利益多元的社会中，公共政策及政策分析要 遵循 “协调原则”。这是一个通过广泛调查研究、信息交流、 意见交换，达成共识的动态过程，其理想目标是利益最大化、 分配最优化，其最终目的是利益分享满意化。
“协 调 原 则”讲究的是将利益主体之间的矛盾化解在萌发 期或政策实施过程中，而不是人们通常理解的矛盾激化以后的 “调解”。城市开发建设的 “不可逆性”，决定了 ‘事后”协调 只能是行政处罚或法律救助。其次，应重视利益主体之间相互
“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、 维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之 一。”这表明，历经多年的理论探讨和实践活动，我国城市规 划的公共政策属性已在制度层面获得了确认。公共利益是公共 政策过程中的核心目标，从社会形态层面而言，公共利益包括 政治性公共利益、杜会性公共利益和经济性公共利益；从空间 层面看，有国家层面，各省、市层面，直至社区层面的区别。 因而，对公共利益的界定，就成为了开展公共政策研究和分析 的不可回避的重要课题。
意义。中国共产党十六届四中全会通过的 《中共中央关于加强 党的执政能力建设的决定》向全党提出了建设社会主义和谐社 会的历史任务，并明确要求 “妥善协调各方面的利益关系”， 以及 “建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形 式表达利益要求、解决利益矛盾。自觉维护安定团结气
可以 说 “协调原则”是具有中国特色的公共政策理沦的组 成部分，同时也是具有中国文化内涵和伦理道德的公共政策分 析准则。追求公平的利益协调是构建社会主义和谐社会的重大 课题，也是城市规划的根本政策导向。
中圈分类号 丁Ｕｇ８４ 文献标识码 Ａ 文 市 编 号 １００一３３６３（２０７）０５－以润７ｅｓ０６
我 国正处于经济和社会的转型时期，经济的高速发展促进了城镇化的快速进程 同时，城镇建设也面临着一系列矛盾和问题， “自然资源缺乏、人居环境脆 弱、形象工程盛行、公共安全危机、公共政策失衡．，等问题已是极为显现。城市规 划的具体内容不能与它的价值取向相脱离；面对新的形势．城市规划巫需更新理念 和方法，以充分发挥城市规划公共政策的导向作用。从国内外的实践和理论演进看， 城市规划终究要面对社会的现实问题，并体现其城市公共政策的属性 公共 利 益 是公共政策期望实现的根本目标，公共利益分析与利益期望目标之间 存在着一种复杂且不确定的关系和过程，其中包括公共利益的概念界定、公共利益 的分析方法、公共利益的时空变化结果、利益主体的需求变化、分析主体的影响因 家，以及外界环境的影响等。迄今为止，学术界对公共利益的分析研究还较少，对 此需要引起重视。笔者以公共政策中的 “协调原则”为主题，通过对城市规划理论 与实践中的 “公共利益实现与增进”分析，对我国城市规划的公共政策本质、产生 原因、实施效果等进行研究，旨在探索适合我国城市规划健康发展的途径。
而在 现 实 中，往往由于未能把握 “协调原则 以及信息的 不对称，而导致政策之间的矛盾，甚至法律法规条文之间的抵 触。一旦政策 “协调’，异化成了 “协调’，政策，不但使行政成 本提高，而且往往导致矛盾激化，或使得既有的社会间题趋于 突出。城市规划具有对利益的分配功能，城市开发建设的 “不 可逆性”，决定了城市规划中对公共利益的把握须以 “协调” 为原则方法，以有利于建设和谐社会为准则。
，．２ 公共政策分析与 “协调原则”的涵义 公共 政 策 分析是一个建立在复杂因素之上的判断过程，公
共政策分析的基本原则包括：系统原则、预测原则、协调原 则、分解综合原则、民主原则等。它们分别从政策的体系效 应、前瞻分析、政策系统优化、利益关系平衡、民主参与程度 等方面，对政策分析提出了原则要求。这些原则在公共政策分 析中相互联系、相互渗透、共同作用。每一项公共政策的出台 都不是孤立的，作为政策系统的组成部分，既可能是政策系统 的开始，也可能是政策系统中的阶段政策，甚至是政策体系的 终止。政策分析的目标是 “实现”，而分析与实现之间是 “协 调”，对利益的分析则是公共政策分析的本质诉求。所以不论 从哪个角度对政策进行分析，都是围绕着公共政策的核心要 素— “利益”而展开的， “‘思想’一旦离开了 ‘利益‘，就
划公共利益实现与增进的途径 关键词 城 市规划 奋共政 策
套共利益 协调原则
ＰｒｉｎｃｉＰ｛ｅｓｏｆ ＭｅｄｉａｔｌｏｎｏｎＵｒｂａｎＰＩａｎｎｉｎｇＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉＣｙ
Ｌ认闪Ｇ Ｘ！ｏｏｎｏ ｎｇ．ＺＨＡＯ 腼 ｎ
Ａｂｓｌ旧Ｃｌ：们姆ａ币ｃｌｅｄｉｓｃｕｓｓｅｓｔｈｅＰｎｃｉＰｌｅｓｏｆｍｅｄｉａｔｉｏｎｃｏｎｔａｉｎｅｄｉｎ ｏ１七ａｎＰｌａｎ－ ｎｉｎｇｔｈｅｏｒｙ 即ｄｐ．ｃｔｉｃｅ Ｂｙｓｔｏｄ”ｎｇｔｈｅｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎｏｆＰｕｂｌｌｃｉｎｔｅｒｓｔｓ，ａｎｄｄｉｓ－ ｃ此ｓｉｎｇｔｈｅｆａｉｍｅｓｓ，ｂａｓｌｃ 币ｔｅｒｉ氏 ｃｏ刀ｔｅｎｔｓ ａｎｄ皿 ｔｈｏｄｓｏｆｍｅｄｉａｔｉｏ几 ｔｈｅａｌ“】ｌｏｒｓ
４７
万方数据
梁晓农 赵 民 论城市规划公共政策中的 “协调原则”
从而奠定了政策科学的基础。宽泛而言，公共政策是由政府、 非政府公共组织和民众，在对社会公共事物实施共同管理过程 中所制定的行为准则或行为规范 （陈庆云，２〕〕６）。
公共 政 策 离不开分析。它是指对政府为解决各类公共政策 问题所采取的对政策本质、产生原因、实施效果进行研究 （
ＫｅｐｏＰｕｔｆｏｒｗａｌｄｔｈｅｄｅｓｉｎ山ｌｅ即Ｐｒｏａｃｈｅｓｏｆ爬ａｌｉ刀ｎｇａｎｄｃｎｈａｎｃｉｎｇＰｕｂｌｉｃ妞ｌｅｒｅｓｔｓｉｎ
ｕｒｂａｎ Ｐｌａｎ ｉｎｇ． ｒｄｓ：“１，ａｎｐｌａｎｎｉｎｇ，ｐｕｂｌｉｃｐｏｌｌｃ扒 ｐｕｂｌｉｃｉＯｌｅｌｅｓｔｓ，阳ｎｃｉｐｌｅｓｏｆｍｅｄｉａｔｉｏｎ
导。不论是 “促进式”的协调还是 “纠偏式”的协调。其目的 均是要消除利益主体之间的分歧，达到利益的平衡，使社会活 动处于和谐之中。但平衡所达到的稳定又是一种动态的稳定， 是平衡一不平衡一平衡的过程，是发展中的稳定。此外，协调的 过程往往蕴涵着创新
，‘３ 公共政策的 “协调原则”的现实意义 正确 使 用 公共政策中的 ‘协调原则，’具有极其重要的现实
陈庆云，２。。６）；是对有选择的社会间题及解决问题的目标、 手段、措施进行判断，使政策具有可操作性并发挥实际效用。 公共政策分析，一般涉及公共政策问题构建、公共政策方案制 定与通过、公共政策内容的实施、公共政策效果的评价等四个