城市规划是种公共政策
城市规划向公共政策转化的思考
城市规划向公共政策转化的一点思考摘要：近年来城市规划的公共政策属性等方面的讨论成为一个热点问题，反映了政府对于城市规划公共政策的社会属性的定位，同时也反映了广大城市规划工作者在新形势下强烈的公共责任感和自豪感。
说明了城市规划的改革与发展面临新的机遇。
本文通过浅析城市规划社会属性和社会责任探讨城市规划向公共政策属性转变的落脚点和实施途径。
关键词：城市规划；社会属性；公共政策近年来，关于城市规划的公共政策和公共利益属性等讨论越来越热。
一方面是由于政府对于民生的关注愈加重视，对于落实科学发展观的要求更加明确，更加重视对社会公众利益和公共资源的合理分配；另一方面也是因为我们的规划工作进入这样的一种状态：规划工作逐渐趋向于单纯的“技术生产”和“技术管理”。
因此，这个时候对于城市规划的公共政策属性重要性的讨论无疑对我们修正自身的定位和社会属性带来极大的帮助。
1 对城市规划公共政策属性的基本认识1.1 什么是公共政策公共政策是指在一定时期内，政府为了解决社会公共问题，有效增进与公平分配公共利益，在对社会公共利益进行选择、整合、分配和落实的过程中制定的行为准则。
它往往通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来。
通过公共政策的定义我们不难看出公共政策有一定的制定与执行主体。
公共政策的本质在于有效增进和公平分配公共利益。
公共政策的制定是一个动态的过程，包括公共利益选择、整合、分配、落实。
公共政策关注的对象是社会公共问题。
1.2 城市规划社会属性的缺失在《城市规划原理》一书中对城市规划的任务是这样说的：“城市规划是人类为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序而作的未来空间安排的意志。
”这本身就是对城市规划是为公共利益服务的本质属性。
但是在这几十年的发展历程中，人们对于城市规划的认识却更倾向于它的技术性和图纸的表达形式，单纯的将其定性为“物质形体设计”。
笔者认为造成这种现象主要是可能是下面几个原因：一是受行政主体的政策决策影响。
城市规划与公共政策的实践与思考
城市规划与公共政策的实践与思考城市规划和公共政策是城市发展的两个不可或缺的方面。
城市规划能够提高城市的品质和居住环境，而公共政策则能够为市民提供更好的生活保障和服务。
在城市化进程加速的今天，如何在实践中推进城市规划和公共政策的有效落地，成为一个严峻的问题。
一、城市规划的实践与思考1.城市规划要实现生态、节约、可持续随着城市人口的增长和经济的发展，城市规划的极度聚集化趋势已经到了一定的危险程度。
为了实现城市的可持续，城市规划要以生态、节约为出发点，推进城市绿色发展。
在城市规划中，要重视公共空间的设立，保护和开发自然资源，避免全面城市化，促进自然的向心力和天然的生态环境得到保护和利用。
2.规划要贴近人民生活需求城市规划的过程中，应当关注公民的生活和体验，贴近大众的生活需求，建设人民喜爱的任务城市。
城市规划要面向未来，结合未来的需求和发展构思城市，这样才能谋划出更好的生活空间和市民享受更好的生活。
3.规划要突出特色城市规划的设计须要从地域、环境和人文的侧面进行考虑，寻找城市最美的自然或历史文化，将之融入到设计中，使设计更完美，也让城市更具有旅游性和吸引力。
二、公共政策的实践与思考1.着眼各阶层需求公共政策的实践之中，要重视各阶层的需求，为每一位市民提供公正平等的待遇。
要在发起政策的时候，结合实际情况，分析和考虑不同的阶层人士的需求，这样才能避免沉重打压某些人群。
2.让市民愉悦让市民愉悦是公共政策得到市民信任的重要因素之一。
政策执行的过程中，政府可以安排多样性的公共活动和各种实用工具，来让市民感受到政策的利益和效果。
例如，制造儿童游戏场和公园，建立保护生态的自然公园等等，这些安排让市民对公共政策有了直观的感受，从而对政府更加信任。
3.不断提升服务公共政策的实践，需要以市民的利益为出发点，加强精神层面上的财富创造，比如提供更好的医疗服务、更好的教育体系和职业培训等公共服务。
只挖掘和实现市民需求，才能保持市民对政府的信任。
城市公共政策
1、公共政策的涵义、特征以及与城市规划的关系1.1公共政策的涵义与特征对于“公共政策”杨义的界定国内外学界给出了众多表述。
哈罗德"D·拉斯韦尔(sswell)和亚伯拉罕·卡普兰(A. Kaplan )(1963)认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划;伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规;戴维·伊斯顿(D.Easton )(1953)认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配;詹姆斯·E"安德森〔J.E.Anderson) (1990)则认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。
国内学者张世贤认为，公共政策是政府为解决公共问题、达成公共目标，经由政治过程所产生的策略;王巧玲认为，公共政策即人们(包括政府和官员以及普通民众)所作的集体选择的行为，公共政策的目的是对市场失灵的补充;张金马(1992)认为，公共政策是党和政府用以规范、引导本国或本地有关机构团体和个人行动的准则或指南;陈振明(2002)认为，政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称。
在中国国家公务员考试资料中对公共政策给出的定义是:“公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程”。
1从上述对公共政策的定义的众多表述中.可以大致归纳出公共政策涵义的五个基本方面:①公共政策的制定主体是政府或社会权威机构;②公共政策要形成一致的公共目标;③它的核心作用与功能在于解决公共间题，协调与引导各利益主体的行为;④它的性质是一种准则、指南、策略、计划(刘玉等，2005);⑤公共政策是一种公共管理的活动过程。
城市规划实施与公共行政
城市规划实施与公共行政城市规划实施与公共行政城市规划实施与公共行政摘要：城市规划实施就是将预先协调好的行动纲领和确定的计划付诸行动，并最终得到实现。
城市规划是一个综合性的概念，从理想的角度讲，城市规划实施包括了城市城市发展和建设过程中所有建设性行为，或者说，城市发展和建设中的所有建设行为都应该成为城市规划实施的行为。
城市建设和发展是城市全社会的事业，即需要政府进行公共投资，也需要依靠社会商业性投资，公共部门在城市规划实施中担当着重要的作用。
关键字：城市规划实施城市规划行政与立法授权城市规划实施与公共政策一、城市规划实施协调社会各方面的利益关系以及资源开发利用的价值判断和对人们行为的规范。
无论是对城市规划实施的管理的主动行为还是控制、引导，都必然联系到权威的存在及权利的应用，正如以为法国学者曾指出：“人们可以对城市规划进行更深入的理论分析，但是为此必须统一将它作为权利行为来研究，以便理清政治管理的决策、意识形态和专业实践经验各个范畴之间的关系”。
城市的建设和管理都是城市政府的一项主要职能，城市规划的制定与实施无不与行政权利相联系。
二、城市规划实施目的城市规划实施的目的在于使经过法定程序批准的城市规划得到全面实施，从而实现城市规划对城市建设和发展的引导和控制作用，保证城市社会、经济及建设活动能够高效、有序、时序的进行。
城市规划的核心作用必须经过城市规划的实施才能得到真正的体现，城市规划的制定目的在于规划能够得到实施，即在城市建设和发展过程中能够起到作用。
三、城市规划实施的作用城市规划实施得到首要作用就是使经过多方协调并经过法定程序批准的城市规划在城市建设和发展过程中发挥作用，协调城市中的各项建设和发展活动之间的关系，提高城市建设和发展中的决策质量，推进城市发展目标的有效实现。
城市始终处在不断的发展演变过程中，城市功能和其物质设施之间总是处于动态调整过程中。
城市的功能和社会需求会不断的发展和演变，城市的物质性设施和空间结构组织之间不断的协调，这种协调主要体现在一下几个方面。
论城乡规划的公共政策属性
论城乡规划的公共政策属性摘要：以城乡规划与公共政策的关联，通过分析我国现阶段城乡规划公共政策属性现实发展环境，提出加强城乡规划公共政策属性回归的几点建议，实现城市和谐、可持续发展。
关键词：城乡规划公共政策属性回归1城乡规划与公共政策的属性关联1.1公共政策的涵义公共政策指的是政府及立法机构制定的对公众利益和公众行为的规制和分配，包括法律在内。
公共政策的特征包括两个方面：一是各种公共调节行为的目标在于公共利益的最大化，另一是，从公平的角度，对于因公共利益而受损的私人利益，制定相应的补偿和转移机制。
1.2公共政策是城乡规划的本质属性城乡规划的本质是调节公众利益的公共政策。
城乡规划具备了公共政策的三个特点：一是由政府制定；二是具有明确的目的、目标或方向；三是对社会所作的权威性价值分配。
在城乡规划领域，被确认为公共利益的因素包括：健康、安全、便利、效用、能源储藏、环境质量、社会公平、人居环境等。
作为公共政策的城乡规划就是为了保障公众在以上几个方面公共利益最大化而制定的公共行为准则，以及为因城乡规划而受损的个人利益进行补偿的相关补偿措施和补偿政策。
1.3城乡规划的政策地位与作用随着市场经济的不断深入，社会利益的分配，包括土地资源和城市空间的利益争夺也逐渐加剧，造成社会发展不平衡、不和谐的现象频频出现。
加强城乡规划的公共政策属性成为未来发展的必然趋势，我国各类法律法规、规划及实践的公共属性得到越来越多的重视和加强，2008年《城乡规划法》强调把社会公共利益发在核心位置，对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去，这些都是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。
2.作为公共政策的城乡规划的特点2.1综合性城乡规划的政策目标则涵盖不同的时间轴、不同的作用领域，是众多目标复合于一体的综合性公共政策。
城市规划的公共政策属性思考
ｆ ｔ ｄ ｉ ｈ ｎｔ ａｔ ｐａｃ ｖｉｏｎ ｅｎ ，ｔ ｅ ｌ ｅ ｎ ｔ ｅ ｉ ｅｇｒ ｅｄ ｓ ｅｃ ｅ ｅｎ ｒ ｍ ｔ ｈ ｐ ｏ ｏｔ ｎ ｏ ｂａｎｆ ｎｃｉ ｓ ａｎ ｔ ｉ ｎ ｐ ｅ ｒ ｍ ｉ ｆｕｒ ｕ ｔ ｏ ｏｎ ｄ ｏｐｉ ｚｉｇ ｓ ａｃ ｍ Ｏｒ ．Ｉｏｋ ｆ ｒｔ ｅ ｂ ａｎ ｅ ｉ ｈ ｄｅｒ ｏ ｈ ａｌ ｃ ｎ ｔ ｅ ｂｅｎ ｆｔ ｉ ｅｒ ｏ ｅ ｉ ｄｆ — ｓ ｆ ｅｎｃ ａ ｅ ｇａｉ， ｈ ｔ ｌ ｍ ｅ ｔｏ ｕｂｉ ｎｅｒ ｔａｎ ｎ ｔ ｅｅｓａｂｉ ｓｈ ｎ ｆｐ ｌ ｉｔ ｅｓ ｄ ｃ
苣式凸显城市 战Ｉ 】 的改革
是政府对全社会利益所作的权威性的分配，包
从本 质 上认 识城 市规 划 ， 目的就 是 为了 括两 层含义：一方面，公共政策锯决 的是超 出 从 公共 政 策 的视 角思 考规 划编 制 存在 的 问题 个 人和集团范畴的具有广泛性和普遍性 的社 会 和 探 索改 革 的方 向， 按 照公共 政 策范 式进 行
ｓｏｃ ａｌｅｑｕｉ ｉ ｔ ｖａｌｅ ｏｒ ｅｒ ｏ ｔ ｙ ｕ ｄ ．Ｔ ｈｅ ｐｕｂｌ ｉ ｐｏｌ ｙ ｃ ｉ ｃ
要作用，政府作为投资主体，几乎包揽了一切 握 、对 目标 和过 程 的追 求成 为 区别 城市 规 划 投资与建设活 动，作 为对运 作程序 中 “ 国民经 的技术导向和公共政策导向的重要参照 。重
公共 问题 ，具 有公共性内涵；另一方面，公共 规 划编 制 的体 制和 办 法的研 究 ， 加强 对 因城
利益是一个结构复杂的系统，各利益主体存在 市 规 划转 型所 带来 的 规划理 念 、方法 手段 的
［摘 要 ］城市 规 划 是 政 府 掌握 的 重 要 公共 政 策
新形势下城市规划的公共性探讨
一
、
什么是公 共性
城 市规划作 为一 项公共 政 策 ，公 共性 是其本 质属 性 ，已被大 家 所认 同。但究竟 什 么是城 市规 划的公 共性 这个看 似简 单 的问题却 引 起 了人们 广泛 思考 。因 为公共 性界 定直接 关系 到城市 规划 的 目标 和 价值 利益趋 向 ，那 到底 什 么是公共性 呢？ 公共 性 的概 念 首先涉 及到 对公共 与私 人概念 的定 义 。社 会政 治 学 者Ｓ－ Ｂ ｎ Ｉ・ ｅ ｎ＆Ｇ ・ Ｇａ ｓ Ｆ・ ｕ等在 综 述和 比较 了西 方学 术理 论 中对 “ 共性 ” （ｕ ｌ ｎ ｓ） “ 人性 ”（ｒｖ ｔｎ ｓ） 公 ｐ ｂｉ ｅ ｓ和 私 ｃ ｐ ｉａｅ ｅ ｓ的不 同 定义 后 指 出 ，尽 管这两 个概 念在不 同 的理论 范畴 中的涵 义不 尽相 同 ，但 也有 共 同的理 想基础 ，即 “ 任何 公 共的事 物都 是与包 括 ‘ 社会 关系 中的 人 ’在 内 的因 素有 关 ，因而 ‘ 公共 ’可 以参 考 的 范 围就 被 限定 了 ① ” 。基 于此 ，他们 指 出 ，对 公共 性问题 不 同的讨论 都涉 及到 “ 可 达性 ａ ｃ ｓ） ｃ ｅｓ、经管 者（ｇ ｎ ｙ、利益（ ｔｒｓ） ａｅｃ） ｉ ｅｅｔ”三个 方面 。可达 性就 ｎ 是 接近 和访 问的权 力 ，对物质 空 间而言 就是代 表 了进入 和使用 的权 力 ；经 管者指 管理 者的 价值取 向 ，它是 为 自身 利益 服务还 是为 公众 利 益服 务 ，它 的行 为对 其他人 造成 什么样 的影 响 ；利益是 指最 终为 谁 服 务 ，他 的利 益趋 向在 哪里 。汉 娜 ・ 伦特 对公 共领 域所 设 定 的 阿 三个标 准 ：公 共领 域应 能够被 所有 人获 取 ；能够被 所有 人使用 ；能 够形 成 集体 的历 史记 忆 从 而超 越 一 代 。在 她 的概 念 中 ，真 正 具有 “ 公共 性 ”的公共 领域 应是 排除 了政治 意识形 态 的压制 ，脱 离 了与 权 力和 经济 利益相 关 的机构组 织控 制 的 、自发 、中立和 完全 自由的 领域② 。阿 伦特有 关公 共领 域的概 念 ，也为 城市 的公共 性提 出 了新 的思路 。 从 他们 的分 析可看 出，其对公 共性 的分 析存 在着共 同点 ，他们 都强 调 了 针对 所 有人 平 等 的 可达 性 ，即进 入 和使 用 的权力 。进 言 之 ，公 共性 不仅 是表现 在政 府价值 基础 的公 共性 ，也表 现为 一种公 共精 神 ，即具有 民主 的精神 、法 的精神 、公 正 的精 神 和公共 服务 的 精神 ，更是 作为 一种公 平 与正义 的公 共性 ，它应 该包含 社会 公平 、 代表 性 、参 与度 和社会 责任 感 。城市 规划作 为一 项公共 政 策 ，它 是 依托 政府 的公共 权力 ，为 预防 和解决 一些公 共 问题 ，在公 共空 间或 公共 领域 内 ，为 充分保 护 与合理 分配公 共利 益而 服务 的 。然 而事 实 上许 多城市 的规 划往 往不 注重公 共性 ，没有 充分 认识 到城 市的公 共 价值 所在 ，往往 受市 政领 导 的主观 意向 的支配 ，尤其 在市 县一级 政 府 ，在规 划实施 中暴 露 出很多 问题 ，导致 了大 量 的资源浪 费 ，也 阻 碍 了城市 的发 展 。２ １ 年 召开 的十七 届 五中全 会 明确 提 出了要 重视 ００ 解 决 民 生 问 题 ，充 分 注 重 社 会 公 平 与 正 义 ， 因 此 在 新 的 形 势 下 城 市 规划 的公 共性需 要更 加重 视 ，需 要 重新 对城市 规划 进行定 位 ，进行 些 非常有 必要 的改变 。 二 、在新 形势下 如何真 正体 现城市 规划 的公共性 首 先 城市 规 划 价 值观 的改 变 。在 即 将进 入 十 二 五规 划 的新 时 期 ，国家更加 重视 社会 公平 与社会 服务 ，使 城市规 划 的公共性 更加 凸显 ，因而 城市规 划 的价值 观需要 改变 。过 去着重 关注 城市 经济增 长和城 市空 间 的扩张 ，而今 应该更 加体 现社 会公平 与正 义 ，实现城 市可持 续发 展和 构建 和谐社 会 的 目标 。城市 规划 本质上 是一 个具有 浓厚政 治 色彩 的价值判 断过 程③ 。在城 市发 展过 程 中 ，不论 贫富还 是强 弱势群 体都 应该 相对公 平地 受益 。还应 注重 减少城 乡 区别 、缩 小贫 富差距 、维 护环境 公正 、构 建和谐 社会 等等 。 因此 需要 我们 真 正转变城 市规划 的价值 观 。 其次 是城 市 规划 的公 共利 益 需要 清楚 界 定 。美 国学 者德 博拉 ・ 斯通 曾经指 出 ： “ 实上 ，对 于什么 是公共 利益 绝不 会达成 完全 的 事 致 。 ……无论 是公 共利 益还是 私人 利益 ，两者 都是 一种抽 象 。当 我们 用这些 概念 来解 释和 预测人 们 的行 为 的时候 ，我们 不一 定需要 知道 两者 的具 体 内容④ 。”公 共利 益不仅存 在着概 念差异 ，而且在
3.现代城市规划的公共政策属性
弹 性 规 划
雅各布斯批判国家投入大量资金 进行的大规模城市更新，使政客 和房地产商获利，建筑师得意， 而贫民百姓却成为牺牲品，颠沛 流离。在市中心的贫民窟被一片 片地推平时，大量的城市无产者 被驱赶到近郊区，在那里造起的 一片片新的住宅区实际上是一片 片新的贫民窟。国内有人将雅各 布斯的批评称为“对城市表象景 观的市民式批评”。目前，在我 国的城市规划界连这种“市民式 批评”都未曾见到。
1987年国务院第一次提出“土地使用权可以有偿转让”的 政策后，随着土地有偿使用制度的建立和实施，城市、 特别是大城市中心区普遍进行了功能和用地的调整，原 有的行政、工业、居住等混合用地调整为商业用地。随 之出现了房地产开发商、大商业企业、财团为追求高额 级差地租占据中心区，将居民驱赶到交通、生活诸多不 便的城市边缘地区的现象；出现了受利益驱动的大规模 旧城改造破坏生态环境和历史文化环境的现象。规划界 于是提出了“根据土地的区位级差，优化城市用地结构 和空间布局”、“土地置换”、“用地功能置换”等概 念。在1990年代初经济体制改革的目标明确定位于建立市 场经济体制，各地掀起“房地产热”、“开发区热”、 竞相争夺投资和项目时，规划界“弹性规划”的概念应 运而生，不少地区和城市的编制规划时将规划范围大大 扩大，直到出现所谓“全境规划”，其实质在于满足开 发商建设项目选址和获取不同区位土地的各种可能性， 有人一语中的地称之为“招商规划”。城市规划至少从 技术上自觉与不自觉地充当了市场经济自发性的工具。
三、现代城市规划的公共政策属性
★背景：从技术工具到公共政策
与西方现代城市规划直接针对市场机制的缺陷而产生、并 在实践中发展出成熟的公共行政职责、进而成为公共政策不 同，我国城市规划的体制背景经历了从计划经济向市场经济 的转变过程。 ☆在计划经济时期，城市规划作为“国民经济计划的延伸 和具体化”，不存在独立应对社会利益格局的问题，因而也 不具备分配和调节社会利益的作用。 ☆改革开放以来，地方政府拥有了越来越多的自主权和资 源，成为城市经济发展的主体。地方政府直接介入城市经济 的发展，事实上也成为市场经济中的利益主体，再加上地方 主要官员对于GDP和政绩的偏好，因此具有追求自身利益 最大化的强烈冲动，进而将城市规划作为实现发展目标和政 绩目标的主要载体。中央和地方政府的角色转换，使城市规 划从计划经济体制下落实国家经济计划的技术手段转变为城 市政府实现经济利益目标的技术工具。