城市规划公共政策属性解析
关于城市规划作为公共政策的若干思考
山西建筑
SHANXI ARCHITECTURE
Vol． 37 No． 23 Aug． 2011
·7·
文章编号： 1009-6825（ 2011） 23-0007-03
关于城市规划作为公共政策的若干思考
孟江平
摘 要： 结合国内城市规划处于转型期的现状，针对城市规划的公共政策属性进行了探讨，分析了城市规划所代表的公
共利益及其地位和作用，并阐述了城市规划作为公共政策的绩效，指出应及时建立约束机制，引入政策评估体系。
关键词： 城市规划，公共政策，地位，作用，绩效
中图分类号： TU984
文献标识码： A
中国的城市规划正处于转型期，随着新的《城市规划编制办 经说： “规划……可以超越卑鄙的政治。”然而，现实中的规划要做
共政策是政府等 公 共 权 力 机 关 制 定 的，为 解 决 公 共 问 题、保 护 公 共利益，对社会价 值 所 进 行 的 权 威 性 分 配，是 一 个 保 障 社 会 公 平 与公正的行动方案、计划和规划等。
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经济较活跃的地 区，地 方 政 府 受 到 市 民 团 体 的 监 督 与 压 力， 或许会适当对开 发 商 施 加 压 力，通 过 谈 判，迫 使 他 们 向 那 些 市 场 不会去眷顾的规划理想妥协，但是，在经济落后的地区，开发商显 然在支配项目性质和方向上具有更大的主动权。因而城市规划 的公共政策属性被认同的时候，我们应该越发强调城市规划所代 表的公共利益是 谁 的 公 共 利 益，如 果 这 个 问 题 没 搞 清，城 市 规 划 反而会成为利益集团为谋求自己的利益最大化的工具。笔者认 为，仅仅定义城市 规 划 的 公 共 政 策 属 性 还 远 远 不 够 ，还 要 加 强 其 价值指向的引导和规定。
初探城市规划的公共政策属性解析
达 到了共识 ，得到 了广泛 学者的认可与关注 。但是在 实践 中，公共政策还没有受 到足够的重视。笔者认为 ，城 市规
划 是本质上的公共政策 。因此，本文就对城市规划 的公共 政策 属性进行 了分析 。
［ 关键词】城市规划 公共政策 属性
公共 问题 的解决直接关 系到城 市的发展前景，对每
殊 性 也 十 分 明 显 。笔 者 从 以 下 几个 方 面进 行 阐述 。
随着我国政治体制的不断推进 与改革 ，我 国政 府职能 已经从经济建设型逐渐转 向成为公共服务类 型。从这个角度来说 ，对城市规划 的公共 政策属性
进 行探 讨 具 有 十 分 重 要 的 意 义 。从 认 识 论 角 度 ，对
［ 摘
要】 将城 市规 划作为一种公共政策， 已经在我 国学界
ห้องสมุดไป่ตู้
制定 。第二 ，城 市规划 能够形 成共同 目标，该共同 目标可 以成为城 市或者 区域 的总体发展纲领，对每 个城市来说都是 其进行 规划的必要方式。随着经济 全球化发展 ，这种方式作 为一种 “ 营销宣言 ”，使 得城市能够发展 ，城市竞争力能够得 以提升 。第三 ， 城市工作规划过程中， 要 以公共 问题为主要立足点 ，
初探城市规划的公共政策属性解析
Ｅｘ ｐ ｌ ｏ ｒ ｅ ｔ ｈ ｅ Ｐｕ ｂ ｌ ｉ ｃ Ｐｏ ｌ ｉ ｃ ｙ Ａｔ ｔ ｒ ｉ ｂ ｕ ｔ ｅ ｓ Ａｎ ａｌ ｙ ｓ ｉ ｓ ｏ ｆ Ｕｒ ｂ ａ ｎ Ｐｌ ａ ｎ ｎ ｉ ｎ ｇ
■ 李 浩 ■ Ｌ ｉ Ｈ ａ ｏ
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城市规划是种公共政策
浅谈城市规划中公共政策的制定 探讨了城市规划与公共政策之间的关系,阐述了制定公共政策的 必要性,从人居环境建设、城市公共空间管理、“城中村”改造,进城务 工人员等方面总结了公共政策的制定目标,从而实现城市经济社会的和谐 发展,人民生活水平的不断提高。
试论城市规划中的公共利益（石楠） 城市规划必须研究社会利益机制问题，尤其是必须研究社会主 义市场经济体制下的产权制度问题，社会各利益集团和各利益个体的利 益需求问题。只有充分了解了社会的需求，了解了个体的利益需求，才 有可能从中发现、达成社会公共利益，才有可能通过土地利用、空间开 发等媒介来维护和实现公共利益。
走向公共管理的城市规划管理模式探寻
构建以公共管理模式为基础的城市规划管理模式，可有效实现 城市规划从传统管理模式向现代公共管理模式转变，增加政府实施城市 规划公共政策的实效性，为此，必须构建城市规划的控制体系、引导体 系、法规体系、监督体系.
城市化公共政策分析（谷 荣 顾朝林）： 首先从农村劳动力转移及城市增长两方面评估了中国城市化公共 政策的现状： 一：影响农村劳动力流动的政策：1 户籍政策 2 就业政策 3 公共住房政策 4 社会保障政策 二： 影响城市增长的政策：1 行政区划政策 2 城市用地政策 3 城市规划政策 4 城市建设投融资政策。 政府要完善公共政策决策体系， 推进公共政策制定的科学化、 民主化、合法化，同时要提高政策的执行能力。建立科学的城市化评估 机制， 是转变政府在城市化进程中职能定位的关健。
城市规划是一种公共政策——我们的研究背景：城市规划从单纯的技术手段 走向与政策工具的结合转向
自上世纪60年代以来，西方城市规划大体经历了从“关注物质空间”向 “关注社会经济”再向“作为公共政策”的转化过程。 我国的城市规划也经历了从“纯粹的物质工程设计的技术工具”向“独 立的行政职能”进而向“综合空间政策”的演进过程，同样呈现从单纯的技 术规范转向公共政策的趋势。 城市规划常常涉及公众利益，规划决策通常涉及巨额资金投入并对财政 税收产生巨大影响，其内容涵盖城市发展的所有方面，因而，成为城市其他 各项政策的起点和最终归结。 这就要求城市规划遵循公共政策在解决公共问题、维护公共利益过程中 所遵从的社会公正等基本价值取向，在公众广泛、有序参与的基础上，以规 划特有的技术手段引导和约束相关利益主体行为，协调和兼顾不同利益诉求， 从而有效配置城市公共资源，确保城市市民共同分享城市发展的整体利益、 公共利益和长远利益。
论公共政策导向的城市规划与管理
论公共政策导向的城市规划与管理摘要：在现代化社会经济发展背景下，我国城市化进程加快。
在其过程中，政府主要是利用城市规划与管理途径对城市发展进行合理干预，同时为社会经济发展提供推动力量。
由此可见，城市规划与管理与公共政策息息相关，体现出明显的公共管理属性。
但是在公共政策导向背景下，城市规划与管理还存在很多不足之处，需要结合具体情况，对城市规划与管理工作进行优化，健全权威机构，并优化管理机制，从而保障城市规划与管理工作的顺利进行。
本文主要对公共政策导向下的城市规划管理问题以及应对策略进行探究，旨在进一步城市规划与管理水平，保障城市建设的可持续发展。
关键词：公共政策导向城市规划管理公共政策是政府处理公共事务的重要手段，需要利用政治活动制定且有权威部门发布的形成准则，可以对社会中各种利益关系进行有效性协调。
公共政策与城市规划管理息息相关，城市规划管理具有公共管理属性，因此，需要在公共政策的引导下保障城市规划管理工作的顺利开展，以便为城市建设大局提供更加优质的服务，使其更加满足社会经济发展的集体利益。
一、公共政策导向的城市规划与管理问题（一）权威机构建设不完善完善的权威机构建设是保障公共政策有效落实和执行的重要基础，但是，当前由于体制设置不合理，导致各个层级的职能出现严重的交叉现象，而且各个部门的职权划分不明确，导致城市规划与管理主体之间出现很大矛盾，严重限制了城市规划与管理工作的顺利开展[1]。
例如，国土资源部与城市规划部，两者的工作内容存在很大的不同，但是在职能分配上却存在较大的交叉和重叠现象，如都是以土地资源为基础开展开发、利用和保护工作；此外部门与部门之间的沟通不到位，难以保障工作的协调性，往往会各行其是，引起公共政策难以有效落实，甚至在执行过程中出现混乱局面，造成极大的资源浪费现象。
此外，部分城市发展建设过程中，对城市规划与管理部门的重要性认识不清，由于该部门主要是事业机构，缺乏必要的执行力，且该部门的人员编制设置不合理，人员数量严重不足，且现有的人才结构过于倾向于技术型人才，导致整体部门团队缺乏活力，难以真正体现城市规划与管理部门的功能作用，甚至很大程度上削弱了其存在感，难以满足现代化城市发展速度的要求。
城市规划是种公共政策
题,从而使城市规划既能够将社会各方的利益诉求综合反映到空间环境上, 促进城市功能和空间秩序的优化,又能够在利益差异中寻求平衡,建立维 护公众利益和社会公平的价值秩序。
空间一直都是城市规划作用的最直接对象,城市规划的各种政策 意图都是通过空间这一载体来加以实现.
城市规划向公共政策转型应澄清的若干问题： 每一项公共政策要落实到某一场所或者社区，要充分考虑“地
方化”，以增强其解决实际问题的能力。公共政策制定要听取各个利益 群体的诉求，但不是全部满足。
制定执行问题：必须是可以预期的，就是说遵守政策的奖励和 违反政策的惩罚都是明确的。公共政策是个不断试错的过程，需要众多 利益相关者参与与博弈，是个尝试与反馈的过程，制定不能太快，“用 药过快”极易造成”药不对症“。
城市规划的公共政策属性解析 1制定的主体是政府或者社会权威机构 2 形成一致的公共目标 3 核心功能在于解决当前实际的公共问题，引导协调各利益主体的行为 4 性质是一种准则、指南、策略、计划 5 是一种公共管理的活动过程
在市场经济条件下，城市规划不再是一纸蓝图，而更多的是强调其编制、 实施、调整、反馈的过程性，表现为一种管理公共事务的过程。
从公共政策角度来说，城市规划实际上就是为解决城市公共问题和协调 城市公共利益，满足广大市民均等化公共服务需求，由政府及其他相关利益 主体共同协商所形成的、由政府强制保障实施的空间使用政策。
【中文关键词】 城市规划; 政府干预; 公共政策;
【中文关键词】
公共政策; 公共利益; 人性化; 城市规划; 公共决策; 经营 城市;
分析了城市规划的空间性、综合性、过程性、公益性、权威性与强 制性等公共政策属性。
论城乡规划的公共政策属性
第 二章 城 乡规 划 的定 义及 公共 政策 属性
一
性、 目的性 和价 值性等鲜 明特征 。 城 乡规划 作为典型的 公共政 策 ， 除具 不矛盾，“ 两手 抓两手都要 硬” ， 不可偏废 。 备 公共政 策的共性 外， 也有 自 身独特 的属性 （ 蔡克光 ） ： ３ ． ３ 提高城 乡规划编制 、 审批及 监督管理的科学 性 “ 坚持政府组织 、 专家领 衔、 部门合作 、 公众参与 ” 一一 城市 规划 ２ ． ２ ． １ 空 间性 空间一直都 是城 乡规划 作用 的最直接对 象， 城 乡规
工作的 重点 。 在 这种物 质及技 术规划 的引导下， 发展 经济、 合理利 用和 保护 资源环 境 、 提 高城市 的形象 地位 和区域竞 争力成为 各级 政府 的共 识， 这一时期城 乡建 设确实取得 了骄人的成 绩ห้องสมุดไป่ตู้ 城 镇化水平也 得到 了较
乡 规 划作为一种干预手段 正在发挥一定的作用， 如何在规划层 面 更好的协 调和解决社会各领域的问题 、 维护公共利益 已经是城 乡 规划的新议题 。 公 益性是规划政 策的根本属性， 体现 公共利益、 解决公共问题 ， 公众参 与成 为规划政 策改进 及发展 的方向， 城乡 规划正在由重视物质、 技术的空间规
划 的各种 政策 意图都 是通 过空 间这一 载体来实现 的 。 城 乡规划 就是将 编制办法》的编制原则。 不同利益 主体对经济 、 社 会、 环境等 各方面 的不同要求进行 空间化 的政 首先 ， 在规 划的编制 过程 中， 应 通过 问卷等调研 方式 ， 广泛 了解 民 策集。 意， 制定符合 公共利益 的规 划。 我 国现代城 市规划 的理念主要 来源于西方， 同时落后于 西方。 在展 ２ ． ２ ． ２ 综 合性 城 乡规 划的政策 目 标 涵盖不同的时 间轴 、 不 同的作 人 民群 众一直 处于被动 的接受地 位 。 虽然近年 用领域等 多个层面， 是众 多目 标 复合干一 体的综 合性公共政 策。 当代的 开规 划工作的几十年里 ， 提倡公众 参与， 但 由于人民群众 缺乏对规划 知识 、 作用 的了解 ， 使 其 城 乡规划 在时间上要 兼顾长期 与短 期 ， 不仅要对 未来作 出战略 安排 ， 还 来 ，
城市公共政策与城市规划政策概论
城市公共政策与城市规划政策概论城市规划政策是城市公共政策的重要组成部分，城市规划的开展始终是在城市政策的支持下才能进行，但我国的城市规划由于历史与政治架构的原因却对此很少关注，由此而导致了许多问题的产生，而这些问题的解决则有赖于对政策的重视和相关研究的开展，并从这些方面再来反观城市规划本身的内容、程序和改革，这是保证城市规划实施实效性的重要方面。
从广义上讲，政策是一个覆盖面广泛的概念，它包括了管理部门所提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。
所以，公共政策包括了法律法规，只是法律法规是更加规范和稳定的政策。
从狭义上讲，公共政策是与法律法规相对应的，以政府的规章为主要形式，比法律法规更具有可变性，不如法律法规规范、严格和精确。
因此，城市规划应该是城市政府部门的公共政策之一部分。
在本文中所涉及的政策的含义主要以狭义的理解为主，在涉及到法律法规的内容将予以特别地指出。
有关公共政策的研究有大量的中外文献可以参阅(如，张国庆，1997；Ham and Hill，1993；Hill，1993等)，本文的目的并不在于对普遍的公共政策进行论述，主要是围绕着城市规划本身的内容和要求，针对于城市规划实施过程中所涉及的相关方面，对由城市规划所引发的或直接相关的公共政策进行探讨。
它的目的在于理解城市规划如何从过去依据图纸来规范城市建设活动，逐步转变为依据政策来引导和控制城市发展的过程所需要具备的特征与相应的条件。
在以图纸作为依据来规范建设活动中，存在着一些问题，如，比较注重对建设活动的控制而较少引导；以土地使用的分类和功能来对建设项目进行规定；图纸的终极状态意味更加浓重，而偏少对如何实施的内容的关注；往往只为少数专业人士所理解而无法为公众所认识而起到引导作用等等。
当然，笔者这样说并不是要否定规划图纸或图则的规范性和法定性，而是说，在规划实施的过程中，政策理应承担的更多职能，而从另一方面说，作为法定规划的图纸同样是规划政策的一个重要组成部分(因此，对规划图纸的解读应当也是围绕着政策的含义来进行)。
论城乡规划的公共政策属性
论城乡规划的公共政策属性摘要：以城乡规划与公共政策的关联，通过分析我国现阶段城乡规划公共政策属性现实发展环境，提出加强城乡规划公共政策属性回归的几点建议，实现城市和谐、可持续发展。
关键词：城乡规划公共政策属性回归1城乡规划与公共政策的属性关联1.1公共政策的涵义公共政策指的是政府及立法机构制定的对公众利益和公众行为的规制和分配，包括法律在内。
公共政策的特征包括两个方面：一是各种公共调节行为的目标在于公共利益的最大化，另一是，从公平的角度，对于因公共利益而受损的私人利益，制定相应的补偿和转移机制。
1.2公共政策是城乡规划的本质属性城乡规划的本质是调节公众利益的公共政策。
城乡规划具备了公共政策的三个特点：一是由政府制定；二是具有明确的目的、目标或方向；三是对社会所作的权威性价值分配。
在城乡规划领域，被确认为公共利益的因素包括：健康、安全、便利、效用、能源储藏、环境质量、社会公平、人居环境等。
作为公共政策的城乡规划就是为了保障公众在以上几个方面公共利益最大化而制定的公共行为准则，以及为因城乡规划而受损的个人利益进行补偿的相关补偿措施和补偿政策。
1.3城乡规划的政策地位与作用随着市场经济的不断深入，社会利益的分配，包括土地资源和城市空间的利益争夺也逐渐加剧，造成社会发展不平衡、不和谐的现象频频出现。
加强城乡规划的公共政策属性成为未来发展的必然趋势，我国各类法律法规、规划及实践的公共属性得到越来越多的重视和加强，2008年《城乡规划法》强调把社会公共利益发在核心位置，对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去，这些都是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。
2.作为公共政策的城乡规划的特点2.1综合性城乡规划的政策目标则涵盖不同的时间轴、不同的作用领域，是众多目标复合于一体的综合性公共政策。
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公共政策 表现形式
Expression of the public policy
城市规划
总体规划中公共政策体现
… 界定《城乡规划法》施行范围
划定并控制禁建和限建区。 保护自然、农业、矿藏资源和生态 开发范围划定，密度分区及控制指标， 绿地和地下空间布局管制。 基础设施线网走向、主要设施布局管制； 公共服务设施布局管制 保护历史文化资源 保护城市生态，防止环境污染 保障城市安全，对综合防灾设施管制
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公共政策 表现形式
Expression of the public policy 控制规划中公共政策体现 修建性详细规划
城市规划确定建筑密度、建筑高 度、容积率 确定绿地率 制定基础设施和公共服 务设施配套规定
建筑、道路和绿地布置 对住宅、医院和托幼等 建筑进行日照分析 交通组织设计 市政工程管线规划设计 和管线综合
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公共政策属性 探索之路
Exploration for public policy attribute of Western urban planning
西方城市规划
城市规划理论发展三阶段
公共政策经典模型
·阶段一（1945-1960）： 以价值中立自居、以城市设计为核心的终结式 蓝图的物质性规划 ·阶段二（1960-1970）： 对传统规划理论及实践的批判与系统规划理论和 理性过程规划理论的提出 ·阶段三（1970-1990）： 强调公共参与；沟通规划理论 系统理论 精英理论 生命周期理论
目前，以目标和问题为导向的公共政策研究是 整个规划体系中的薄弱环节。西方规划体系从 物质性规划为主转向公共政策的研究为主，这 是一大跨越。我们走得比较慢，要认真补好
这一课。
——仇保兴
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定义 梳理
国外研究
伍德罗· 威尔逊
哈罗德· 拉斯韦尔 托马斯· 戴伊 罗伯特· 艾斯顿
城市规划
学术界等各界已经主动或被动的认识并接受城 市规划的公共政策属性，但对其
尚没有一个科学的，明确的道路
城市规划公共政策分析 中的问题是：
如何向公共政策转换
98年《深圳市城市规划条例》颁布实施 08年《城乡规划法》的实施
城市规划的科学技术性
城市规划的公共政策性
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公共政策 转换方式
The way of public policy conversion 政策设计
公共政策 属性
Public policy attributes of urban planning 城市规划
• 新《办法》第六条：“编制城市规划，应当坚 持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、 科学决策的原则” • 新《办法》第二条：城市空间资源、城乡发展 与建设、社会公平、公共安全和公众利益等公 共事务 • 相似的环境特征
控制性详细规划
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公共政策 实行现状
Current condition of the public policy
城市规划成果仍面对来自社会及法律界的诸多质疑， 规划部门工作也承受着巨大的压力，一方面是规划调 整不见减少，另一方面是调整程序的复杂化，使特别 是控规的立法陷入了进退两难的困境，即便在控规上 升为法定图则的深圳，每年处理的用地修改申请案例 也是大量的 。
公共政策属性
国内研究
The definition of public policy
• 由政治家制定的并由行政人员执行 的法律和法规 • 公共政策是一种含有目标、价值和 策略的大型计划 • 凡是政府决定做的或决定不做的事 情就是公共政策 • 公共政策是政府机构与其周围环境 之间的关系
现代政治学： 政府对社会公共利益分配的动态过程 制度经济学： 以现代市场经济制度为背景，政府运 用职能规范引导经济法人实体，市场主体和 个人行为，有效调动和利用社会经济资源。 公共管理概念： 以政府为主的公共机构，利用公共资 源解决社会公共问题,平衡协调社会公众利益
1990-2000
2000-
国民经济计划 的继续和深化
城市发展的纲 领和目标 城市建设的管 理依据
公共政策意识 的萌芽期 多专业，多方 案，多民主
公共政策的定位 以制度的形式得 以确认 06年：“公共 政策”首次被写 进《城市规划编 制办法》 07年颁布《城 乡规划法》
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传统理性模型 团体理论
渐进主义
有限理性模型
博弈理论
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公共政策性 历程
1949-1965
中国城市规划
History for public policy attributes of urban planning
1966-1976
1978-1989
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P•荻辛“公共政策五种理性”
城市规划
公共政策
公共政策主体 公共政策客体 公共政策研究：环境与模型 公共政策功能 • 导向功能 • 调控功能
主体
客体
研究
• 相似的决策理论
功能 • 新《办法》第二条：调控城市空间资源、引导 城乡发展与建设以及在坚持社会公平原则下合 理配置城市土地与空间资源
• 分配功能
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下的 中国 城市 规划发展
公共政策 视角
关于城市规划公共政策属性，中国城市规划公共 政策的发展历程，城市规划向公共政策转变的方 式，特别是城市规划评估的问题进行讨论
引言
INTRODUCTION
新《城市规划编制办法》指出城市规划是:政府 调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维 护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要 公共政策之一.
城市规划
直接干预——从城市规划方案的编制到借助有
关法规的制定来实施规划
间接干预——通过正式或非正式的途径影响有
关公共政策的制定，迂回地达到规划干预的目的 绩效评估
程序公正
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政策制定 科学理性
Scientific and rational public policy-making 技 术 理 性