第三讲 公共政策问题构建
合集下载
(大连理工大学)第五章 公共政策问题构建分析
“计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商的共同点。 合肥制定了2006年的招商引资目标：总量为300亿元以上， 其中外资7亿美元，内资250亿元，比上一年增长50％以 上；安庆市2006年招商引资目标也极为耀眼：110亿元内 资，1.2亿美元外资；其他地市也相继制定了具体的招商 指标，然后再把这些指标层层分解，除政法部门外，各市 直机关、各县区、各开发区都领到了招商引资任务。对招 商成果采取了有奖有罚的考核办法，招商不力的有可能官 位难保。
3、政府及社会团体与个人都主动 、 政府希望与公众要求解决的问题完全一致或基本 一致 政府希望与公众要求解决的问题完全相反或基本 相反 政府希望与公众要求解决的问题既有共同一面， 政府希望与公众要求解决的问题既有共同一面， 又有差异一面。 又有差异一面。 4、政府与社会团体、个人都不主动介入 、政府与社会团体、 理论上存在，实践中几乎没有。 理论上存在，实践中几乎没有。
政治领导 危机事件 抗议活动 传媒曝光
安德森( 安德森(《公共 决策》) 决策》 1.政治领导人 1.政治领导人 2.危机 危机／ 2.危机／引人 注目事件 3.抗议活动 3.抗议活动 4.大众传媒注 4.大众传媒注 意
科布和爱尔德( 琼斯( 科布和爱尔德(《美国政治中的 琼斯(《公共政策研 参与：确定议程的动因》) 参与：确定议程的动因》 究导论》) 究导论》 内部： 内部： 1.自然大灾难 1.自然大灾难 2.人为事件 2.人为事件 3.技术变革 3.技术变革 4.民权抗议 4.民权抗议 5.工会罢工 5.工会罢工 6.生态变化 6.生态变化 外部： 外部： 1.战争行为 1.战争行为 2.武器技术革 2.武器技术革 新 3.国际冲突 3.国际冲突 4.世界联盟变 4.世界联盟变 化 1.政治运动 1.政治运动 2.对大量人员造成 2.对大量人员造成 威胁的事件 3.大规模的宣传 3.大规模的宣传 4.个人的努力 4.个人的努力 5.先前政策的应用 5.先前政策的应用
公共政策问题的建构分析课件
决策者
一位或数位 一位或数位
备选方案
有限
有限
效用（价值） 一 致
一致
结果
确定性或风险 不确定
概率
可计算
不可计算
结构不良 许多 无限 冲突 未知
不可计算
公共政策问题的建构分析
三、政策问题建构分析的主要方法
（一）边界分析 要解决问题，必须首先划定研究对象的
边界，确定问题所涉及的范围，使得问题在 边界内成为一个统一体。
“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题”
公共政策问题的建构分析
（二）政策问题建构的步骤
1、以“问题感知”体悟“问题情势” 2、以“问题搜索”认定“元问题” 3、以“问题界定”发现“实质问题” 4、以“问题陈述”建立“形式问题”
公共政策问题的建构分析
公共政策问题的建构分析
（三）问题建构过程中的“第三类型错误”
公共政策问题的建构分析
一、政策问题建构分析
（一）政策问题建构的意义 构建政策问题是政策分析人员在不同利益 相关者所持有的相互分歧的意见中连续地、 反复地探究问题的阶段。
公共政策问题的建构分析
政策问题建构是最关键的一环，对问题进 行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有 效途径。
“没有解决方法就等于不存在问题吗？”
公共政策问题的建构分析
1、在问题搜索阶段，过早停止搜索或不能完 成搜索，可能造成元问题选定错误。
2、在界定问题阶段，应选择正确的世界观、 意识形态或传说时，却选择错误。
3、在详述问题阶段，解释实质问题的模型选 择错误。
以上都可能造成：解决错误的问题
公共政策问题的建构分析
二、公共政策问题的特征与结构类型
通过本讲，您应该能够掌握：
《公共政策》课堂笔记第三章 公共政策的含义构成和功能
读书破万卷下笔如有神（一）什么是公共政策1、公共政策的内涵：1）公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征；2）公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现；3）公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系。
4）公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。
5）公共政策是一种权威性的价值分配方案。
6）公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。
（二）公共政策的构成与结构1、公共政策的形式构成：1）美国：公共政策=立法决策+行政决策+司法决策2）中国：公共政策=党的政策+人大决策+行政决策（1）党的政策：成为公共政策的形式：（1）直接的形式；（2）间接的形式：党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。
党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序，变为国家意志。
将党的政策变成国家意志的法定程序有三种：（1）中共中央与国家机构联名发布政策方案。
（2）中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。
（3）政府决策以党提出的政策原则为依据。
（2）人大决策：人大决策主要采取的形式：（1）宪法；（2）基本法律；（3）法律；（4）地方性法规、自治条例和单行条例；（5）人大决定：1）全国人大及其常委会行使宪法明确列举的决定权的那些行为。
2）人大及其常委会行使宪法明确列举的人事任免权的行为3）人大及常委会行使宪法明确列举的监督权的行为。
（3）行政决策：行政决策的主要形式：（1）行政法规；（2）行政措施、决定和命令；（3）部门规章；（4）地方性规章；（5）地方性行政措施、决议和命令。
2、纵向结构：中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策3、中国：1）根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定须在中央政策的指导下进行，其目标、方向和行为规范为中央政策所决定，所以地方政策只是中央政策的具体化。
第三讲构建政策问题
3.1构建政策问题的概念 构建政策问题的概念
三类政策问题（ 3.1.3 三类政策问题（一）
政策问题分为三类：结构优良问题，结构适度问题， 政策问题分为三类：结构优良问题，结构适度问题，结 构不良问题。 构不良问题。 每一类问题的结构取决于它们的相对复杂程度， 每一类问题的结构取决于它们的相对复杂程度，即问题 本身作为相互依存的问题系统的复杂程度。 本身作为相互依存的问题系统的复杂程度。 三类问题的差别在下表得以阐明。 三类问题的差别在下表得以阐明。
3.1构建政策问题的概念 构建政策问题的概念
3.1.2 政策议题（一） 政策议题（
如果政策问题是总体的系统问题， 如果政策问题是总体的系统问题，那么可以确信政策议题一定同 样复杂。 样复杂。政策议题不仅涉及关于实际或潜在的行动过程的意见分 也反映在问题性质相互争议的意见中。 歧，也反映在问题性质相互争议的意见中。一个表面明确的政策 议题——例如，政府是否应该在工业部门实施空气质量标准 例如， 议题 例如 政府是否应该在工业部门实施空气质量标准—— 通常是一个针对污染本质的各种假设相互冲突的结果。 通常是一个针对污染本质的各种假设相互冲突的结果。
..\..\..\时事资料\延缓“老龄化”男女退休年龄同时推至35岁 ..\..\..\时事资料\延缓“老龄化”男女退休年龄同时推至35岁？.doc 35
3.1
构建政策问题的概念
搜索问题： 搜索问题：发现并限定由多个利益相关人做出的问题的描述及元 问题的过程。 问题的过程。 问题解决： 问题解决：在已经正确地构建问题之后用较低等级的方法减少或 消除该问题。 消除该问题。 详述问题：构建问题的一个阶段。 详述问题：构建问题的一个阶段。分析人员对问题做出本质的正 式表述(逻辑的或数学的 逻辑的或数学的)。 式表述 逻辑的或数学的 。 问题构建：使用较高等级的方法 元方法 发现问题的关键要素、 元方法)发现问题的关键要素 问题构建：使用较高等级的方法(元方法 发现问题的关键要素、 它们的因果关系以及价值上的含义。 它们的因果关系以及价值上的含义。
公共政策问题的构建分析优秀课件【可编辑PPT】
要想成功地解决问题，就必须对真正的 问题找出正确的答案。我们经历的失败常常 更多的是因为解决了错误的问题，而不是因 为我们为真正的问题找到了错误的答案。
——第三类错误
第四章
公共政策问题的构建分析
主要内容
• 什么是公共政策问题？ • 如何去构建公共政策问题？ • 公共政策问题是如何引起政府注意的？
• 第三阶段：以“问题界定”发现“实质问 题”
• 第四阶段：的问题：
• 第一、问题描述应做到真实详尽，切忌人 为夸大或缩小。
• 第二、尽量缩短报告链条，减少报告层次。
（二）政策问题构建的方法
• 1.边界分析 • 2.类别分析 • 3.层次分析 • 4.类比分析 • 5.多重分析 • 6.假设分析
团体协商， 博弈，交易，
强制
公共选择， 公共政策
是不是所有的社会问题政府都会管呢？
• 现实情况：只有一部分社会问题能够得到政府
的真正重视，进入政府的政策议程，这部分社会 问题由此转化为…
政策问题
公共政策问题是指基于特定的社会问题，
由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为 希望实现或解决的问题。
公共政策问题的基本内涵：
• （2）很多的社会问题虽然处于公众议程之内，但 决策系统并没有把它们列入政府议程。
• （3）许多问题可能不经过公众议程，而直接进入 政府议程。
例：就业歧视问题的议程创立过程
• 我国长时期以来没有专门的反对就业歧视、促进
平等就业的法律。这样，用人单位常常会以“凡是 法律没有禁止的，都是允许的”为借口，任意设定 招聘规则，极大地伤害了劳动者的平等就业权。
案例2：城市，想说爱你不容易
• 安徽省太和县农民工冯俊岩一家到天津打工10年， 究竟能带来多少收入，能存下养老钱吗？他说， 2005年，我们月收入也就3000元出头，一年４万多 块钱。 再看看我的支出，每月房费750块，一年就 是9000块，上级主管部门收取的摊位管理费，一个 月固定是600块，加上执法部门的罚款，又要添上些， 这样一年也是近8000块。我儿子费用最高，加上补 习费、托管费、矿泉水费等，他平均每天在20元左 右。他没有天津户口，每学年还要交500元借读费。 我们三口子一个月大概要花上1300元左右，还不算 每个月120元的存车费和不时收个假票子，估计这一 年下来也就落个两三千元。
第三讲 政策问题界定
政策问题 青少年社 会风气与 犯罪防治 问题
政策行为
青少年含义 一种无法实现的需求、价值或机会，它也许可以通过公共行动加 以改善。政策问题本身是人们内心需求未能获得满足的表现，是许多 人感觉到的具有负面或无法容忍的社会状况，如被剥夺感、失落感等， 而且是社会大多数人的共同认知。 （二）特征 1、关联性 2、主观性 3、人为性 4、动态性
鱼骨图实例
（设备方面）
业务性质 差异大，无法 电脑化 电脑软件差 电脑机器差
（制度方面）
职务代理人制度未落实 分层授权不足
公文数量庞大 联合案件多 会签意见多 承办人专业知识不足 领导专业知识不足
（业务方面）
（人员方面）
表7-2 问题点检核表
问题点 主席主持会议能力不 佳，喜欢训话 会议通知太慢 会议主题太过于复杂 参加会议的单位和人 员过多 讨论议题太多 回答百分比 53% 10% 20% 49% 8% 优先顺序 1 4 3 2 5
（二）结构主义方法论
1、问题是如此形成的 一群具有各种不同动机与价值信仰的政策利害关 系人，通过语言、行为的互动产物。 从价值冲突的观点来解释政策问题，那么，政策 问题就是许多个人或团体基于利益或价值“向某 些认知情境发出抱怨或要求的一组活动”。 从上述意义上，“政策问题就是制造主张的过 程”。
2、解决办法
第三讲 问题意识与 政策问题界定
一、问题界定的重要性
定义 针对问题的症结与成因结构进行分析与澄清的 过程。 事例：台北市西门町街区的“奇装异服青少年” 该事件发展的三阶段： 1、政策议题出现阶段 2、政策问题建构阶段 3、采取政策行动阶段
从政策议题、问题到政策的发展过程
政策议题 西门町出 现许多奇 装异服的 青少年
公共政策讲稿第3讲
2、利益集团是政府和公众之间的沟通桥梁
公共政策始于银行家和企业家的会议室里，始 于律师事务所和投资公司的起居室里，始于报纸和 电视台的编辑部里，始于基金会和智囊团的聚餐会 里。
3、利益集团影响公共政策的途径 游说议员，影响立法；院外活动，疏通政府； 诉诸法律，寻求裁决；资助经费，左右决策；鼓动 选民，施加压力。
6.不断向新人开启进入精英阶层的通道
(四) 多元主义
1.不同利益集团构成权力的多元中心 2.众多利益集团构成政治权力分散的社会基础 3.利益集团使 分散的公民力量被组织和激发出来 4.多元主义的保障是各利益集团力量均衡的发展
5.利益集团永无休止的竞争和妥协是社会的常态
6.政治家和政府官员也是多元中的一元
四、公共政策分析的模式
(一)理性主义 1.作为社会收益最大化的公共政策
2.知道社会上所有的价值取向
3.知道所有可行的政策选择方案 4.知道所有方案将产生的社会后果 5.可以进行所有方案成本 收益 的比较分析 6.决策者的动机是纯社会收益的最大化
(二) 制度主义 1.政治制度塑造了政府和社会关系的基本结构 2.现代政治是政党政治,现代政府是政党政府
3、政党竞争与均衡的政治秩序 A、相对平衡 竞争各方通过反复的博弈，在公共政策 中寻求到与其力量相适应的利益份额。
B、相互补偿
竞争一方在某个政策中利益受到损害，可以 在另一个甚至另一些政策中获得补偿。
C、许诺与期待
在某一轮政策博弈中获胜的政党可以对失败 一方做出承诺，在下一轮政策博弈中予以回报。
D、轮流坐桩
3、美国著名基金会 • A、福特基金会：1936年设立，总资产100多亿 美元，由汽车大亨福特家族组建。对美国政策制 定影响最大，投资最多。集中关注穷人和少数民 族问题及民权问题。现在已经同福特家族脱离关 系，独立运作。 • B、洛克菲勒基金会 1913年设立，总资产30多亿美元，由石油大亨洛 克菲勒家族组建。该基金会对外交事务情有独钟， 对美国政府的外交政策的影响颇为深远。
公共政策问题构建
当政策制定者选择了有关的社会公共问题予 以解决时,政策问题就被构建出来了。
在这一过程中,对问题情境的把握至关重要,问 题情境是客观的,而政策问题的构建则是思维 作用于环境的产物。
问题是如何引起决策者的关注？
一是有关指标,指标可以表明哪儿出了问题,可以评估问题的严重程度或 发觉问题的变化,政策制定者常常根据指标的变化来考察一个系统的状 态并据此来界定问题。
三是反馈，“文官对议程最主要的贡献就是他们从其亲自对某一项目 的管理经验中意识到一些问题”,反馈的途径主要有系统监控、社会抱 怨、社会调查以及官员的经验等等。
3、公共政策问题构建的步骤
（1）对拟认定的问题进行初步观察。对观察到的情况给予初 步整理和完整描述，弄清楚有哪些个体与群体与相关，他 们各自的价值观和利益诉求对该问题有何影响。
❖ 最后，政府的必要政策行动。公共政策问题要求人们所察觉的 问题必须在政府的职权范围内，通常都不可能仅靠少数人或一 些私人部门的努力来解决，而必须由有关政府组织或社会公共 组织纳入政策议程并依法采取相应的政策行动来加以解决。
3、政策问题的特征
❖ （1）客观性：政策问题是一种可以观察到的客观 事实和问题情境。
再次，现实与价值、利益期望的冲突性。这种客观情境与统治 者或者社会上大多数人的利益、期望、价值等有严重的冲突， 这种冲突使人们感到有强烈的需求，或者是一种受到剥夺的感 觉，因此有必要采取行动改变这种状况；
❖ 再者，团体的活动与力量。社会问题、公共问题演变为公共政 策问题往往不单纯是少数个人行动所致。在现代社会里，人们 只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关的公共组织 和政府；
❖ 首先，它是一种社会客观现象或问题情境。任何问题都源 自客观存在的社会现实，政策问题来源于一些可以观察到 的，能够表述出来的客观事实和问题情境；
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
2014-11-25
20
类别分析
家庭 非贫困 贫困
没收到政府 转移支付
收到政府 没收到政府 转移支付 转移支付 分类图表
收到政府 转移支付
2014-11-25
21
类别分析
B1 B2 A1 B1A1 B2A1 A2 B1A2 B2A2
A1=非贫困家庭 A2=贫困家庭 B1=没收到政府转移支付 B2 收到政府转移支付 交叉分解图
（1）进行问题感知体验问题情势 （2）进行问题搜索寻找元问题 （3）进行问题界定构建实质问题 （4）进行问题陈述建立形式问题
2014-11-25
11
元问题 问题搜索 问题界定 实质问题
问题情势
问题感知 正规问题
问题明确化
图：问题构建的阶段
2014-11-25 12
三、公共政策问题构建的方法
2
一、公共政策问题的性质与特征
1、公共政策问题的内涵
（2）公共政策问题
定义：由政府列入政策议程并采取行动，希望通过 公共行为予以解决的问题。
一种社会客观现象 必须由政府来解决 利益与规范的冲突 社会大多数人觉察、认同 团体力量对比的产物
2014-11-25
3
一、公共政策问题的性质与特征
1、边界分析
（1）边界分析的含义
估计各个利益相关人对质问题的意见或阐述是否相 对完善。
2014-11-25
13
三、公共政策问题构建的方法
1、边界分析
（2）边界分析的步骤
找出持有不同意见的所有的利益相关者 找出所有利益相关者的不同意见 元问题的边界估计
2014-11-25
14
2014-11-25
22
三、公共政策问题构建的方法
2、类别分析
（3）类别分析的原则
实质相关 穷尽 互斥 一致性 层级差别
2014-11-25
23
三、公共政策问题构建的方法
3、层级分析
（1）什么是层级分析
析探讨引发政策问题产生的不同层级的政策原因。
2014-11-25
2014-11-25
30
三、公共政策问题构建的方法
5、多角度分析
（2）多角度分析的基本内容
技术角度（T） 组织角度（O） 个人角度（P）
2014-11-25
31
2、公共政策问题的特征
（1）关联性 （2）主观性 （3）人为性 （4）历史性 （5）动态性
2014-11-25
4
二、公共政策问题构建过程
1、公共政策问题的构建内容
（1）问题察觉
2014-11-25
5
二、公共政策问题构建过程
1、公共政策问题的构建内容
（2）问题界定
偏差界定
粮食人均占有量 不低于 400 公斤
2014-11-25
8
水利建设概念框架
防洪减灾 农田水利 水生态环境 水资源安全 水能利用
2014-11-25
9
二、公共政策问题构建过程
1、公共政策问题的构建内容
（3）问题陈述
2014-11-25
10
二、公共政策问题构建过程
2、公共政策问题的构建步骤
2014-11-25
17
描述粮食安全的概念框架
粮食安全是指充足的粮食供给、充分的粮食
获得能力以及粮食可靠性。
粮食自给率 粮食储备率 粮食人均占有量 基本农田 粮食播种面积
2014-11-25
18
社区管理
理论上可分成政府对社区的管理以及社区对
所辖范围内事务的管理。 政府对社区的管理体制
2014-11-25
15
三、公共政策问题构建的方法
2、类别分析
（1）类别分析的含义
按照一定的概念框架和逻辑标准对元问题进行分类 和归类，从而构建实质问题。
2014-11-25
16
三、公共政策问题构建的方法
2、类别分析
（2）类别分析的基本步骤
理论界定。明确研究对象的内涵， 建立分析框架：明确描述研究对象的基本构成，准 确立分类类别 逻辑归类：将元问题的构成项目照到所分类别。
24
三、公共政策问题构建的方法
3、层级分析
（2）层级分析的步骤
寻找可能原因 确定合理原因 确定可控原因
2014-11-25
25
三、公共政策问题构建的方法
3、层级分析
（3）层级分析的原则
实质相关 穷尽 互斥 一致性 层级差别
2014-11-25
26
三、公共政策问题构建的方法
28
2014-11-25
三、公共政策问题构建的方法
4、类比分析
（2）类比分析的基本方法
角色类比 直接类比 符号类比 想像类比
2014-11-25
29
三、公共政策问题构建的方法
5、多角度分析
（1）多角度分析的含义
从多个角度对政策问题情势进行分析从而获得关于 政策问题的构成、性质及成因以至问题解决途径的 认识。
偏差的构成 偏差的性质 偏差的程度 偏差的影响 原因认定2014-11-256
粮食安全问题
粮食安全是指充足的粮食供给、充分的粮食
获得能力以及粮食可靠性。
2014-11-25
7
粮食安全问题
概念框架 粮食自给率 粮食储备率 基本农田数 粮食播种面积 应有状态 不低于 95% 不低于 18% 不低于 18 亿亩 不低于 16 亿亩 实际状态 80% 14% 368 18 16.6 偏差表现 -15% -4% -32 0 0.6
4、类比分析
（1）类比分析的含义
根据新政策问题与已经确认的政策问题的相似性来 确认新政策问题的构成、性质及成因。
2014-11-25
27
水安全问题的构建：
与粮食安全问题类比
粮食自给率 粮食储备率 粮食人均占有量 基本农田 粮食播种面积
水安全问题
自给率 人均拥有量 总水量 ……
第三讲 公共政策问题构建
一、 公共政策问题的性质与特征 二、 公共政策问题构建的过程 三、 公共政策问题构建的方法
一、 公共政策问题的性质与特征
1、公共政策问题的内涵
（1）问题、社会问题及公共问题
问题是理想与现实的偏差 社会问题是社会关系的失调 公共问题是公共生活有关的问题
2014-11-25
社区定位
责权利界定
政府投入 社区内部管理 主体间关系 管辖事务 运行方式
2014-11-25
19
农村养老
核心问题是资金与服务问题 资金（供给模式与供给标准）
一般人口养老金 特殊人群补贴
救助金
养老服务（供给模式与供给内容） 对特殊人群的服务（养老机构） 对留守老人等的服务（日间照料等）