村委会是否可以作为行政诉讼的被告

【案情简介】南昌市青云谱区施尧村149亩耕地被村委会卖了745万元（5万元／亩），可补助给村民只有4000元／亩。

其余600多万元卖地款均被村委会截留。

村民们搞不懂，邻村卖地每亩补助了2万元，而他们的耕地靠近南昌城区交通要道，却只补这么一点钱，祖祖辈辈靠地吃饭的农民以后靠什么“奔富”？村民不服告到法院。

法院一审认为村委会是群众性自治组织，不符合受理条件。

【思考讨论题】村委会是否可以作为行政诉讼的被告.【法理分析】1、村委会的法律性质村委会源于中国农民的实践，并得到了我国1982年宪法的认可。

宪法第111条规定：“车城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。

……居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。

居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事业，调解民间纠纷，协调维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。

”1987年颁布1998年修订的《村民委员会自治法》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协调维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

”村民委员会与政府的关系是“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给与指导、支持和帮助，但是不得干预依法对村民自治范围内的工作。

”因此，按照我国《宪法》及《村民委员会自治法》的规定，村委会的性质是“群众性自治组织”，但是，这一界定并不准确。

《村民委员会组织法》第9条规定，村民委员会有主任、副主任和委员3至人组成，村民委员会实际上只是基层群众组织的次级组织，因为按照村民委员会组织法的规定，我国的村民自治组织由村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组、村民选举委员会等组织组成。

村委会实际上只是基层群众性组织的执行组织。

[1]现实中，作为村民基层性组织的执行机构村委会在很大程度上一种公共职能，甚至是行政职能，村委会的职能往往以公共权力作为支撑，而这种公权力则突出地体现为强烈的强制性，对村委会的决定村民必须服从。

村委会的职权由两个突出的特点：第一，履行公共行政职责，实施公共行政活动。

例如，按照村民自治法第22条的规定，村民委员会负责国家计划生育政策的落实，救灾救济款物的发放，水电费的收缴等。

第二，村民委员会从事自治活动时，享有优越性，并且独立的享有和承担因此产生的权利、义务和责任。

因此，村民委员会的职权具有明显的公权力性质，而公权力诉讼包括宪法诉讼和行政诉讼，既然我国建立宪法诉讼存在制度上的困难，因此，公民剩下的救济渠道可能只有行政诉讼了。

2、本案的具体分析就本案而言，村委会征收农民依法承包的土地，但是给与的补偿明显过低，那么，此种征收及补偿行为是否属于行政行为，是否可诉呢？根据《村民委员会组织法》和《土地管理法》的相关规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产；农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由集体经济组织或村民委员会经营管理。

这些规定，体现了一种行政权力的特征，所授予的权力内容也是管理性质的，既然村委会行使了管理职能，就是一种行政行为。

因而本案中村民委员会是应该成为行政诉讼被告的。

按照我国法律的规定，法律已经将管理土地的职权授予的村民委员会，由村民委员会代表国家管理村民集体所有的土地，而此项职权就成为了村委会的法定职责，不能抛弃，也不能逾越法律规定的范围，村委会必须严格依照法律的规定进行集体土地的管理，其征收必须要按照法律规定行事，并给村民以合理的补偿，否则，就属于违法。

本案中，村民委员会所实施的土地征收和补偿的行为是一种施加于村民的公法行为或行政行为，对于这种行为村民来说并没有选择性，这种无选择性意味着村民委员会是一个具有行政管理职能的组织，并且村民委员会的行为已经严重影响了相对人的权利义务关系，所以，这种征收和补偿行为是一种可诉的行政行为。

综上所述，我们可以发现，村民委员会从事的许多行为时区别于内部自治事务的公共事务，其行为已经明显具有了公权力的性质。

例如我国《婚姻登记管理条例》第九条第三项规定，农村居民申请婚姻时，必须提供由其所在的村民委员会出具的婚姻状况证明。

再如，《村民委员会》相关发条规定了村民委员会有权收缴乡统筹、村提留、收缴水电费、发放救济，村民的承包方案，村办学校、村办道路等村公益设施的经费筹集，村集体经济项目的立项、承包方案，村公益事业的建设承包方案以及落实国家计划生育政策等。

村民委员会依照法律、法规的规定在上述公共事务的范围内的某个方面、某个阶段行使其法定职权，同国家形成一种代表关系，在事实上和法律上要求村民委员会必须独立承担其所作出的公权力的行为效果与行政诉讼后果。

只有这样，才能有效的制约村民委员会的公权力行为，加强对村民的权利保障。

本案中，村委会合村民间的法律关系具有明显的不等性，地位上的隶属性和意思表示的单方性，这些特点都具有明显的行政行为的特征，即使其不是一种标准的行政行为，也是一种明显的公权力行为。

这种公权力行为的行使必须受到公法诉讼的约束，受到法院的审查。

3、余论随着我国村民自治的发展，通过民主化的村级治理，农民的法律意识大大加强，法律成了他们维权的重要武器。

而从实际状况看，对农民权利的侵害往往更多地来自于握有权力的公共组织。

因此，必须依法协调好这方面的矛盾，保护好农民的合法权益，而这首要问题要把村委会的定位明确下来。

正是由于村委会的模糊定位才造成了大量村委会非法侵害荣民合法权益的现象。

一般来说，行政诉讼受案范围确定的关键是行政诉讼被告概念的界定，通说认为，行政诉讼被告“是指作出原告认为侵犯其合法权益并向法院提起诉讼的具体行政行为，而由法院通知应诉的行政机关或者法律法规授权的组织”[2]依此定义，成为行政诉讼被告的法定条件有三：一是必须为行政主体；二是必须实施原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为；三是由人民法院通知其应诉，三个条件缺一不可。

传统上，“行政”通常被限定为“国家的组织活动”，即国家行政机关的执行、管理活动。

随着实践的发展和理论研究的深入，现代行政法认为，“行政虽然主要指国家行政，但也包括非国家行政，国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。

公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政”[3]，明确这一点，对分析诸如村委会这种非国家的公共组织的法律地位尤为重。

再从行政主体的角度加以考察。

现行的行政诉讼法以行政主体为标准，是行政主体才能成为被告，即只有是行政机关或法律、法规授权的组织才能成为被告。

最高法院近年来又扩大解释，将规章授权的组织也列入被告之列。

实践中，行政机关在行政法律关系中的行政主体地位毋庸置疑，而行政主体中“法律、法规授权的组织”却往往被忽视，但却是最容易产生困惑的。

一是这类组织被人们认为在整个公行政中的地位、比例无法与国家行政相比，二是行政机关由相应的组织法明确规定，一目了然，而“法律、法规授权的组织”很抽象，不易了解和把握。

而能否正确理解“法律、法规授权的组织”这一概念，是解决类似本文所提问题的关键所在。

所谓“法律、法规授权的组织”，是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。

这类组织的特定行政职能被国家认可，有其现实背景。

在现代社会，行政职能大量增加，为防止官僚主义、腐败和权力滥用，根据民主发展的趋势，国家职能将不断向社会转移，而且，一些行政职能由于社会组织更接近行政相对人，因此由其行使比行政机关更适合。

被授权组织的法律地位体现在三方面：其一，它在行使法律法规所授行政职权时，是行政主体，具有与行政机关基本相同的法律地位；其二，被授权组织以自己名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任；其三，被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体的地位，当然也无行政诉讼被告主体资格。

作为一个农村的社会组织，村委会行使着大量的职权，而这些职权中的相当一部分在法律、法规中都能找到授权。

《中华人民共和国村民委员会组织法》就授权其办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助和维护社会治安，协助乡、镇人民政府开展工作（包括救灾救济款物的发放、水电费的收缴、公共卫生和计划生育工作等），管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，保护和改善生态环境等等。

问题是实践中对这种授权的认识不一，传统观点认为宪法和村民委员会组织法没有规定村委会享有行政职权，其他有关法律、法规也没有授予其行政职权，从而否定了村委会在行政诉讼中的被告主体资格[5]。

而随着相关理论和实践的发展，又出现了新的观点，认为村委会根据相应组织法的授权行使多种行政职能，属于行政主体中法律、法规授权的组织[4]。

从村委会日常工作的具体运作层面考察，能够为这种新观点提供实践支撑。

村委会依职权作出的一类行为相当于行政许可（审批），相关法律明确要求要以村民委员会的证明、审核同意为必经程序。

如个体工商业开业登记、婚姻登记、收养登记、申请建房等。

这类行为在行政法上无疑均属于依申请的行政行为。

本来，村民可直接向行政机关申请，经行政机关调查后作出决定，不必假手村委会。

但上述情形中，法律法规强制性地规定要以村委会的证明或同意作为向行政机关提出申请的必须的前置程序。

村委会在行使上述职权时，行政职权色彩十分浓厚，其针对本村特定事项作出的上述行为应认定为行政行为。

农村的改革、发展与稳定，必须综合运用多种手段予以保障和促进，相对而言，法律手段具有其他手段所不能企及的效果。

这缘于法律的明确性、权威性和稳定性等其他社会规范所不具有或不显著的特性，即法律规定了相关主体在社会生活中的权利、义务和责任，可以为主体提供明确的行为模式标准和合理的预期。

而法律的施行以国家强制力为后盾，违法者将承担相应的法律后果，因而与其他行为规范相比，法律更易于在社会生活中实施，充分发挥法律的制约、导向、预见、调节和保障等功能。

显然，充分利用法律的这些功能，把国家对农村的调控以及农村经济组织、农户和农民的各项活动纳入法律的调整之中，无疑有利于实现改革、发展和稳定农村的国家意志，并在农村建立改革、发展和稳定所必需的秩序。

从这个角度而言，把村委会定位为法律法规授权的组织而纳入行政主体范畴，继而认定为相关行政诉讼的适格被告，其意义是深远的，即政府从村级治理中淡出，由法院这样中立、超脱的机构通过行政审判来裁决农村自治中的纷争，从而使村民自治真正得到尊重和实现。

从这个意义上说，村委会能否成为行政诉讼的适格被告，当有其重大的现实意义，需要从理论和实践的角度尽快加以明确。

（李建锋）【注释】--------------------------------------------------------------------------------[1] 应松年，王成栋主编：《行政法与行政诉讼法案例教程》，中国法制出版社，2003年版，第341页。