国外地方政府如何举债

国外地方政府如何举债

赵慧予斋文

编者按：允许地方政府举借债务，是世界上绝大部分国家的通行做法。今年，我国国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，这在我国尚属全新的尝试。在财政部预算司的协助下，本报今日编发了对各国地方政府债务管理经验及发展动态的比较研究资料，从中可以窥寻到制定地方政府性债务管理的制度和政策、防范财政风险的有益经验。

适度举债具有积极意义

财政分权体制的实施，为地方政府举债提供了必要性和可行性。一方面，财政分权强化了地方政府的支出责任，尤其是基层政府为本地区居民提供公共基础设施的支出责任。这些公共基础设施项目跨期融资的特征客观上要求地方政府举债以满足需要。另一方面，财政分权扩大了地方政府的收入规模，提高了地方政府统筹安排即期和远期收入的自主性，相应增强了地方政府的承债能力，从而使地方政府举债成为可能。

地方政府通过举债为公共资本性项目融资，有利于推动社会发展，改善居民福利。同时，地方政府进入资本市场融资，必须充分披露信息，得到投资人的认可才能顺利筹集到所需资金，市场成为政府不断提高透明度和治理水平的监督者和催化剂。

各国地方政府均不同程度地举借债务，如2007财年末，美国市政债券余额2．7万亿美元，相当于当年GDP的19％，同期国债余额的28％，当年州及地方财政收入的120％。目前，日本、德国、英国地方政府债务余额分别约为2万亿美元、1．02万亿美元和909亿美元。

地方政府举债的两大途径

尽管各国具体国情不同，在财政收入的筹集方式和偏好上也有差异，但总体来说，举债不仅是发达国家地方政府普遍采用的融资手段，而且也越来越受到发展中国家的重视。这些国家中，多数规定地方政府只能举借内债，只有个别国家规定，在中央政府授权的情况下，一定级别的地方政府可以举借外债。

各国地方政府举债通常有发行债券和银行借款两种方式。两者各有优劣。发行债券的定价完全取决于市场竞争，优点是发债成本低，但由于受市场监督约束，信息公开透明要求高，这种举债方式比较适合经济规模大、基础较好的地方政府；银行借款程序相对简单，地方政府仅需要向借款银行提供必要信息，比较适合规模较小的地方政府，但这种举债方式成本较高，同时由于银行对地方政府约束和监督有限，管理上可能会存在一些漏洞。分国别看，美国和印度以发行市政债券为主，英国以银行借款为主，德国和日本二者兼而有之。

美国州及州以下地方政府融资几乎全部采用发行市政债券方式。其市政债券分为一般责任债券和收益债券两类。其中，一般责任债券是以发行机构的全部声誉和信用为担保并以政府财政税收为支持的债券。而收益债券则是与特定的项目或是特定的税收相联系，其还本付息来自于特定项目的收入。美国市政债券具有税收减免、风险较低和税后收益率较高等特点。市政债券发行方式主要有公募和私募两种，投资主体则主要有个人投资者、货币市场基金、

共同基金、商业银行、保险公司、封闭式基金以及其他投资者。目前99％的市政债券以公募方式发行。

英国地方政府融资主要来自公共工程贷款委员会和商业银行的贷款。隶属于英国财政部债务管理办公室的公共工程贷款委员会通过转贷来自国债资金的国家贷款基金，为地方政府提供了近80％的借款。法国地方政府的负债几乎全部来源于银行，很少发行债券。

日本地方政府既向中央政府资金、公营企业金融公库、银行等机构借款，也通过公募或私募方式发行债券，其实力较强的地方政府通常以公募方式发行中长期债券融资。地方公债由地方政府直接发行，主要用于地方道路建设、地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公用土地以及其他公用事业。

多数国家要求地方政府在举债时遵守“黄金规则”，即除短期债务以外，地方政府举债只能用于基础性和公益性资本项目支出，不能用于弥补地方政府经常性预算缺口。而少数国家，如加拿大、美国、德国和瑞士等国还允许地方政府借债用于弥补财政收支季节性缺口。

中央负有监管职责

无论是联邦制还是单一制国家，中央政府都不同程度地承担了监管地方政府债务的职责。为有效监管地方政府举债行为，世界上绝大部分国家都在中央层次建立了地方政府债务管理机构。地方政府债务全部由财政部统一管理，这是目前多数国家的做法。美国、日本、英国、匈牙利等国的地方政府债务管理机构独立于财政部，但仍需向财政部汇报相关情况。

作为典型的联邦制国家，美国州及州以下地方政府举债具有完全的自主权，联邦政府并不为州及州以下地方政府所举借的债务提供担保，但仍要对市政债券进行严格的事后监管，并制定相关法律法规。

日本《地方自治法》规定，日本地方政府有权举债。但由于财政上的高度集权，日本地方政府举债受到严格限制。2006财年前，日本地方政府发行债券实行严格的审批制度：除非中央政府批准同意，地方政府原则上不得举债；地方政府发行债券须向总务省申报，总务省与财务省协商审批后下达各地发债额度。这一制度的最大问题在于，中央政府对地方政府预算约束软化，地方政府债务风险大量转移给中央政府。因举债过度陷入财政困境的地方政府屡次在中央政府援助下才免遭破产。为此，从2006财年起，基于分权化改革，日本将严格的审批制转变为协商制。地方政府在一定条件下可直接举债，但报请总务省审批的地方政府可以获得两项优惠：一是总务省在计算对地方政府的转移支付时考虑偿债因素；二是中央政府为满足条件的地方政府提供优惠借款。受此激励，地方政府大多选择经中央政府批准后再举债，实际上总务省对地方政府债务的监管力度并未减弱。这一机制给予了地方政府举债更多的选择权，同时通过中央政府的激励约束，强化了地方政府的责任。

英国2004年开始构建地方政府资本融资的谨慎性制度监管框架，主要包括谨慎性准则、谨慎性指标等。实施这一框架后，对地方政府借款的约束从以前的法定管理转向专业管理和自我管理，为地方政府借款提供了一定的自由裁量空间。

严格实行规模控制与风险预警

地方政府债务举借本身就体现着发展与风险的权衡和博弈，为了规范地方政府举债行为，世界各国普遍出台了债务规模控制措施，建立风险预警机制，对地方政府债务风险进行控制。

实行规模控制与风险预警是世界各国管理地方政府债务较为普遍的手段。规模控制通常有需求控制与供给控制两种方式，前者主要约束作为借款方的地方政府；后者旨在规范银行及非银行金融机构发放政府贷款的行为。风险预警是对债务规模超过一定指标值的预先警示。

美国各州都制定了专门法律，并设立风险控制指标，以控制举债规模，防范债务风险。目前有30个州的宪法中规定了州政府本级发行一般责任债券的规模限额。即使债务总规模符合指标和法律要求，某些地方政府还需要满足严格的审批条件才能举债。同时，各州根据实际情况制定了相应的风险控制办法。如佛罗里达州的法律规定，偿债率不得超过7％，目前该比例控制为5．3％。美国州审计部门定期监控市政债务，并在情况恶化时提供技术服务。当面临紧急财政状况时，州成立监督委员会，监督地方政府消除赤字，并有权执行平衡预算政策。

英国政府则规定全国政府债务余额应当低于GDP的40％，并致力于将地方政府债务余额占GDP的比重控制在4％以内。

印度自2005年1月4日起实施财政改革计划以来，规定邦政府年度举债上限以约束其举债规模。同时建立了邦政府债务预警与纠错机制，如果邦政府超过举债上限，必须在14天的透支期偿还所有债务，否则其债务资金账户将被冻结，印度储备银行将启动自动扣款机制。

积极化解债务风险

出于追求短期利益等多种原因，地方政府大多容易出现过度举债，引发债务风险。在化解债务风险方面，各国所采取的方式各不相同。

1994年美国加利福尼亚州橙县财政收支急剧恶化，资不抵债，州政府拒绝提供财政援助，橙县宣告破产。在美国，由于财政分权程度高，上级不对下级政府施以援助，因此允许地方政府破产。而在其他国家，当地方政府资不抵债时，中央政府则会采取各种措施化解债务风险而不允许地方政府破产。

日本为从根本上防范和化解债务风险，一直致力于完善政府间财政关系，改革和完善中央与地方政府的收入与支出责任划分的体制。并采取其他相关措施化解债务风险，主要包括拓宽投资者范围、修改法律法规，推出一系列免税政策以及大力开展海外业务，促进海外融资。

德国则采取加强纵向约束和横向制衡，防范地方政府债务风险。纵向约束是，《宪法》规定市政府必须向联邦财政部提交预算，预算如因债务风险较高遭财政部否决，市政府必须修改后重新提交。横向制衡是，市长、地方预算部门、市政会议相互独立，市长支出必须经市政会议授权并通过地方预算部门执行，未经市政会议或市长许可，地方预算部门不得转移资金。