美国广播电视体制_公众委托模式_的形成机制

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挤压。笔者认为，二者的分界点在２０世纪８０ 年代初。 “市场模式”带来的效应及弊端已有不少 学者进行研究，本文要关注的，是第一个阶段， 即“公众委托模式”阶段，究竟是什么促使了 “公众委托模式”的确立，又是什么使得该模式 能持续左右美国广播电视业近半个世纪？这一 模式的形成机制对今天的传媒体制改革有何 启示？ 一、广播电视改革运动的失败与商业广播 制度的确立 在２０世纪２０年代末３０年代初的美国，在 究竟应该采用商业广播还是非赢利广播（公共 广播）的问题上，多方利益集团在体制确立前 展开了激烈的争斗。 １９２７年之前，近三分之一的广播所有者是 非赢利性组织，如大学、教堂和市民组织等。 １９２６年的一项调查显示，美国只有４．３％的电 台可被称为“商业广播电台”。《１９２７年广播 法》颁布的第二年（１９２８年），在缺少国会和公 众监督的情况下，联邦广播委员会（ＦＲＣ）对广 播电台频谱进行了一次重新分配。其结果是以 ＮＢＣ和ＣＢＳ为代表的商业广播成为此次频率 再分配的赢家，而教育与非赢利广播电台成了 真正的受害者。到了１９３１年，ＮＢＣ和ＣＢＳ的 电台总功率占到全国电台的７０％。与此同时， 大学广播电台的数量急剧下降，大学电台的总 数从１９２５年的１２８家下降到１９２７年的９５家； 在１９２７一１９３０年间，非赢利电台的数量只有 １９２５年的一半。［２】柳一２６９最终的结果是，非赢利 广播在３０年代初实际上就在美国人的生活中 消失了。在当时，美国公众对商业广播的态度 完全是消极的，广播广告总是不受欢迎。 “……１００个人中，你可能找不到５个是满意 的，而另外９５人至少一半以上准备支持激烈的 广播改革运动。”【２】２７３ 在此背景下，美国历史上第一次大规模的 广播改革运动拉开了序幕：改革的主体是知识 分子、教育组织、工会、宗教组织以及其他公众 组织。其中，起主导作用的是知识分子和教育 家，而佩恩基金会（Ｐａｙｎｅ）、卡耐基金会（Ｃａｍｅ一
ｔｈｅ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ
ＯＮ
Ｆｒｅｅｄｏｍ ｏｆ
Ｐｒｅｓｓ）成立。该委员会的重要贡献在于，提
出了传媒的“社会责任理论”，该理论取代了此
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前的“自由主义理论”——如同凯恩斯主义取
代自由主义一样。 新闻自由委员会认为，美国宪法所赋予的 言论自由（新闻自由）“只能以一种可以问责的 自由而继续存在”。【５”９他们主张通过政府干预 来纠正媒介的病态。这可能是自新闻自由被认 可以来第一次尝试通过政府干预来规范媒介市 场。其影响波及世界各国，并进一步支持了美
［中图分类号】
Ｇ２２９．１ຫໍສະໝຸດ ［文献标识码］Ａ【文章编号】
１６７１－５４５４（２００９）０５－００２２一０４
当前，由华尔街引发的金融危机正以不可 阻挡之势蔓延全球。我们不得不对盛极一时的 新自由主义重新反思。著名投机家乔治・索罗 斯指责政策制定者放任市场并让其自动调节是 导致目前金融危机的主要原因。 我们可以引用该论断来评价美国的广播电 视业：美国广播电视业今天的局面多少与近３０ 年来政府对整个广播业的放任自流有关。面对 危机，与２０世纪８０年代里根“水涨船高”、“劫 富济贫”的经济政策不同，现任美国总统奥巴 马向华尔街高管开刀，着力扶持中小企业，关注 中产阶级和穷人利益，力图创造一个“自下而 上”的经济增长。经济学家们认为，日益严峻 的危机标志着新自由主义学派的终结，一场新 的凯恩斯革命正在展开。…对美国广播电视业 而言，也是如此。在此背景下，回顾２０世纪８０ 年代之前在凯恩斯思潮影响下确立的美国广播 电视体制显得很有必要。 美国广播电视的发展方向基本上由两部大
百ｅ）在其中起到了举足轻重的作用。 从１９３１年至１９３４年，倡导非盈利广播的 教育家们在一起，作了数百场报告，试图以非商 业广播取代商业广播的主导地位。约翰・杜威 认为：“广播是有史以来社会教育最有力的工 具，它能够被用来歪曲事实、误导公众思想。在 我看来，广播是被用作实现上述目的还是公共 利益，是目前最关键的问题之一。”［２１２７７知识分 子们达成的共识是：广播业具有强大的双重外 部效应，广播业的运作应当首先维护“公共利 益”而非商业利益，只要广播被商业机构控制， 真正的言论出版自由就不可能实现。另一方 面，支持商业广播的机构ＮＢＣ、ＣＢＳ、ＮＡＢ（全国 广播业者协会）以及ＲＣＡ（美国无线电公司）也 共同行动，不断向政府施加压力。广播行业不 惜花费巨资进行公关活动，为商业广播的发展 扫清障碍。同时，利用广播之便，进一步推进公 共关系活动的开展。由于广播网在这一时期为 国会成员和政府官员提供了免费广播的机会， 广播机构的游说还获得了政界和报界的支持。 在政府方面，政府内部有很多广播改革的倡导 者。应当说，保护广播公共目的的计划与罗斯 福总统的经济政策正好吻合；然而，遗憾的是， 罗斯福总统并没有选择广播改革，因为他不想 同广播机构进行一场“代价高昂”的斗争。因 此，有利于商业广播发展的《１９３４年通讯法》得 以迅速通过。 由于当时已经得势的商业广播机构与不愿 付出高昂代价进行改革的政府形成了博弈同 盟，孤军奋战的改革倡导者虽为民心所向，广播 改革运动依然以流产告终。改革运动未能达到 预期目标。但正如麦克切斯尼所说，此次广播 改革运动“为未来社会留下了反市场媒介批评 的重要财富”，留给人们的思考一直持续至今。 二、“凯恩斯主义”的主流地位与“公众委 托模式”的确立 通过（１９３４年通讯法》，美国确立了广播电 视商业化运营模式。也就是说，要尽量让市场来 决定各项事宜。但是，与此同时，该法规定，政府 代表公众对无线电频谱资源进行管理，广播电视 机构的运营必须以“公共利益、便利、必需”为准
层次——政策层次、组织层次与操作层次。在
政策制定与体制确立过程中，三个层次都由国 家管制思想决定并受到国家管制理念的影响。 因此，从《１９３４年通讯法》的出台，到“公众委托 模式”的确立与演化，包括其到了８０年代尤其 是１９９６年之后的变迁，其每一步都与美国的国 家管制思想有着密切的关联。 当时罗斯福的内政部长伊科斯曾发出警 告：“一个自由和开明的社会不可能欣赏这样 一个新闻界的危险的奢侈：它热衷于特权…… 与此同时却漠视应尽的义务。”¨Ｊｓ ７因此，对广 播电视业进行严格的规制是当时占主流地位的 “凯恩斯主义”在通信领域的体现，是美国国家 管制思想在大众传播领域的体现，有学者将这 一阶段称为“规制垄断阶段”。这符合世界政 治经济思潮发展的必然。 三、“社会责任理论”的兴盛与政府“规制 垄断阶段”的持续 １９４２年，为应对美国传媒业尤其是报业中 出现的煽情主义、商业主义、政治不平衡与垄断 倾向，一个非官方的调查委员会“美国新闻自 由委员会”（Ａｍｅｒｉｃａｎ
法确定：一部是１９３４年《联邦通讯法》，它确立 了在美国延续近半个世纪的广播电视“公众委 托模式”；一部是１９９６年《联邦电信法》，它从 实质上解除了存在６０年之久的对广播电视所 有权的管制，确立了美国广播电视“市场模式” 的主流地位。 从本质上说，“委托模式”与“市场模式”都 是联邦通讯委员会（以下简称ＦＣＣ）出台的针 对私人个体使用公共资源（电波频谱）的广播 电视管制模式，其区别在于，前者主张通过有效 的政府规制确保公共利益；后者则认为，是市场 力量而不是ＦＣＣ对节目服务的评价来决定广 播中公众的利益所在。从《１９３４年通讯法》颁 布到２０世纪７０年代末期，ＦＣＣ在《１９３４年通 讯法》的基础上，制定了一系列措施确保公共 利益不为商业利益所侵蚀，公众委托模式逐步 得以完善。而到了８０年代后，在新自由主义思 潮冲击下，美国政府逐步放松对广播电视业的 规制，使商业利益日益膨胀，公共利益受到严重
第９卷第５期
２００９年９月
湖南大众传媒职业技术学院学报
ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＨＵＮＡＮ ＭＡＳＳ ＭＥＤＩＡ ＶＯＣＡＴＩＯＮＡＬ ＴＥＣＨＮＩＣＡＬ ＣＯＬＬＥＧＥ
Ｖ０１．９ Ｎｏ．５
Ｓｃｐ．２００９
美国广播电视体制
“公众委托模式＂的形成机制
张春华１李培２
（１．河海大学新闻传播系，江苏南京２１００９８；２．中国社会科学院研究生院，北京１０００８６） ［摘要］ 美国广播电视业今天的危机多少与近３０年来美国政府对整个广播电视业的放任自流有
［收稿日期］２００９—０８—０４ ［作者简介］ 张春华（１９８０一），女，湖北荆门人，河海大学新闻传播系讲师，复旦大学新闻学院２００６级博士研 究生，研究方向为传媒体制改革、传媒经济学、传媒经营管理；李培（１９８２一），男，河北廊坊人，中国社会科学院研究 生院２００７级博士研究生。 ［基金项目］本文为２００８年重庆市哲学社会科学科研规划项目“大众传媒与公民表达——从媒介技术透视 社会主义核心价值体系建设”（２００８－ＮＸＷ０１）的阶段性成果。
关。肆掠全球的金融危机使得盛极一时的新自由主义站在了风口浪尖。日益严峻的金融危机标志着新 自由主义学派的终结，一场新的凯恩斯革命正在展开。在此背景下，回顾２０世纪８０年代之前强调政府 规制与公共利益的广播电视体制具有特别的理论与现实意义。
［关键词】美国广播电视体制；公众委托模式；凯恩斯主义；形成机制
遍出现的经济衰退，罗斯福的政策颇为奏效，美 国经济很快摆脱恶性循环。因此，在战后近５０ 年内，凯恩斯主义都占据着主流地位，国家垄断 资本主义在资本主义世界不断得到巩固。 在当时的美国新闻界与政府关系方面，公 共报刊的领袖们曾与罗斯福之间展开过一场战 争，结果导致联邦政府起诉多家报刊机构，并借 助地方法院的多项裁决，将报刊商业运作的许 多方面置于政府的规制之下。包括报纸在内的 传媒业开始认识到，他们不得不受到政府的某 种监管。这一时期，美国国内所有行业、领域的 发展，都受到凯恩斯主义的影响。凯恩斯主义 实质上已经上升为美国的国家管制理念。作为 具有强大的外部性、历来为政府所重视的产业， 广播电视业自然不能让当时处于危机中的联邦 政府对之放任自流。 经济学家认为，政策制定过程涉及到三个
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绳，不得将商业利益置于公共利益之上。 根据《１９３４年通讯法》的规定。电波是属于 全体美国公众的，许可证持有者只是临时的经 营管理者，它必须经政府授权方可进行运营。 更重要的是，作为公共财产的临时管理者，它必 须为公共利益服务。政府是衡量公共利益是否 受到维护的仲裁人。这一职能主要由ＦＥＥ来 执行。为确保公共利益，ＦＣＣ对于广播电视进 行了结构和内容方面的规制，在美国广播电视 业几十年的发展历程中，很多具体的规制措施 发挥了相当大的作用。 此类管理非常严格以至于引起一些媒介大 亨的不满。时代华纳首领列文批评ＦＣＣ的管 理是“苏维埃模式”。有线电视巨头马龙更加 偏激：“在信息时代最好的办法是枪毙联邦通 讯委员会主席亨德，不让他作任何破坏。”¨Ｊ 既然这一体制引起商业广播电视机构的不 满，那么它当时为什么能够得以确立并延续近 半个世纪呢？这与当时占统治地位的政治经济 思潮有很大关系。如历史学家所言，第二次世 界大战以后的美国史，是罗斯福新政式的国家 垄断资本主义不断得到巩固和发展，然后逐步 走向衰落并出现保守高潮的历史。【４１而《１９３４ 年通讯法》出台的时期正是美国遭遇空前的经 济危机、罗斯福大张旗鼓地实施新政的时期。 １９２９年至１９３３年资本主义世界发生空前的经 济危机，美国也难以幸免。在危机中上台的美 国总统富兰克林－罗斯福主张，放弃以往美国 政府实行的自由放任政策，由国家直接干预经 济生活，局部改变生产关系，迅速而大规模地将 垄断资本主义转变为国家垄断资本主义，在一 定程度上改变广大人民群众的处境，走“福利 国家”的道路。这就是“罗斯福新政”。 罗斯福试图把福利国家政策硬加在资本主 义制度之上，虽不一定自觉，但恰好符合“凯恩 斯主义”。凯恩斯主义的核心思想在于，认为 有效需求不足导致经济萧条，由此否定了靠市 场自由调节不会出现经济危机或者经济危机即 使出现也将瞬间即逝的观点，即批判了新古典 经济学的微观经济理论，提出加强政府对市场 宏观调控的必要性。由于当时资本主义世界普 一２４一