浅析地方国资国企改革的进展、问题与方向

浅析地方国资国企改革的进展、问题与方

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中国的国有企业改革与发展问题是十分复杂的，这不仅因为国有企业资产总量巨大、数量众多，国有企业历史路径依赖问题突出，还因为“统一所有、分级代表”的国资监管体制，导致中央和地方、地方和地方之间的国企情况差别巨大。党的十八届三中全会以后，中央和地方以及各地方国企改革的进程也各不相同。2014年，中央层面国企改革顶层设计方案还没有正式出台，只是针对中央企业启动了改组国有资本公司、发展混合所有制经济、董事会建设、派驻纪检组“四项试点”和国企薪酬制度改革。而在地方层面，2014年己有25个省级区域出台了地方国资国企改革方案，提出了时间表、路线图和一些重大措施。在很大程度上中央层面的国企国资改革与地方国资国企改革面临的问题是不可相提并论的，再加之地方国资总量超过了中央国资总量，因此，有必要专门研究地方国资国企的改革问题。

一、地方国资国企发展的现状与特征

党的十六届三中全会以来，我国在坚持国家所有的前提下，建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。从中央和地方的关系上，可以概括为“统一所有、分级代表”的国有资产管理体制。这种体制虽然没有像理论界提出的“政府分级所有”的管理体制—将公有财产具体落实到一级政府所有，这是市场经济国家和地区普遍采用的一种公共财产管理体制—更有利于调动地方政府积极性、有利于国有企业股权多元化，但总体而言，经过多年的改革发展，地方国有国资管理体制和国企经营机制发生了深刻变化，在调整国有经济布局、完善国资监管方式、建立现代企业制度、解决历史遗留问题等方面做了很多有益的探索，企业规模不断壮大，经济效益和社会效益不断提升。

二、地方国资国企改革的新进展

党的十八届三中全会以后，上海市于2013年12月率先出台《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》。截止到2015年1月，己有25个省市出台地方国资国企改革方案，其中上海、北京、天津、黑龙江、山西、山东、甘肃、江苏、湖北、四川、重庆、湖南、江西、贵州、广西、广东16个省市公布了

方案全文，辽宁、河北、河南、安徽、浙江、青海、云南、海南、宁夏9个省市发布了方案的主要内容，其他6个省市(包括新疆、西藏、内蒙古、陕西、吉林和福建)根据实际情况进行了相应的探索。按照党的十八届三中全会关于全面深化国有经济改革的总体设计，可以归结四个方面的重大任务:一是基于国有企业功能界定进行分类改革，调整国有经济布局;二是推进混合所有制改革，确立国有经济的主要实现形式;三是建立以管资本为主的新国有经济管理体制;四是推动国有企业完善现代企业制度，以奠定国有经济高效运行的微观基础。各地改革方案设定了这四项改革任务完成的时间是2020年。下面分析各省的改革方案内容和2014年的改革实践。

三、进一步推进地方国资国企改革面临的问题

虽然各省按照党的十八届三中全会精神出台了深化国资国企改革的指导意见，并进行了初步的探索，也取得了一些初步成效，但是，进一步推进改革还面临一些问题。

1.推进改革的方法论“悖论”

各地为了落实党的十八届三中全会精神，在改革方案中大多规划了改革任务的时间表和任务书，提出了一些数量目标作为考核指标，包括混合所有制比例、

资本证券化率、国有资本集中率、平台企业数量、企业规模等等，以彰显推进改革的执行力。但是，推进国资国企改革方案不是经济发展规划，数量考核指标不是重点，应该是在明确推进混合所有制改革、构建管资本为主的国资管理体制等方面的改革方向明确后，选择试点，制定具体规则和程序，探索改革实施细则，保证改革在制度和法律框架下规范运作。

2.地方平台型企业转型问题地方平台型企业是地方国有资产的主要载体各类融资平台公司作为地方政府的“融资工具”，在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》颁布以后，面临着向“市场化”和“实体化”转型的重大任务。

当前，地方投融资平台多不具备独立还债能力，且后续投资规模大，与普通国企相比风险更大，存在资产负债率高、到期偿付债务的比例高，资产的流动险低、经营性现金流量满足率低的“两高两低”问题。2013年12月，国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，全国共有7170个融资平台公司，全国各级政府负有偿还责任的债务20. 69万亿元。地方投融资平台另外一个重大问题是天然具有政企不分的特征，其运作机制是地方政府形成项目投资决议，交相关部门和平台企业落实，相关

政府部门为平台企业完成配套事项，同时地方政府还会为平台提供银行贷款隐性担保，帮助平台企业改善财务状况和维持资金平衡。

3.混合所有制改革中的资产证券化问题

通过公开上市实现国有资产证券化，进而推动混合所有制改革，成为许多地方的选择。如前所述，己经有18个省市改革方案中将此作为重点，并给出了具体的资产证券化率目标。各地之所以不约而同地选择这种方式，主要是看重其两方面的优势:一方面是程序公开透明。相比其他改革方式，公开上市的程序是最为公开透明的，有长期建立的公开市场机制保障。在无法真正界定什么是国有资产流失的情况下，最为安全的方式是程序的公开透明，只有不被认为是“暗箱操作’“国有资产流失”，混合所有制改革才能真正推行下去。另一方面是溢价效应，一般预期公开发行上市都是溢价发行，因而预期能够实现国有资产保值增值。

四、深化地方国资国企改革的方向与措施

基于上述分析，一方面地方国企国资改革存在着与中央层面国资国企改革的不同问题，另一方面，各地之间也存在很大的差异性，因此，在深化地方国资国企改革中需要坚持应有的方向，采取必要的改革措施。

第一，坚持“上下结合、协调推进”的改革路径。我国改革的经验表明，成功的改革推进路径是先“自下而上”允许基层积极探索，具体包括基层创新、发现问题、积累经验、总结分析等操作步骤，进而“自上而下”—进行顶层指导下的推进，具体包括明确方向、选择试点、制定规则、全面推进等程序，从而实现全面改革。而且这个“自下而上”和“自上而下”的过程往往需要多次反复，在多次反复过程中，实现协调，推进改革。这种“上下结合、协调推进”的改革路径，既激发了基层改革创新的积极性，保护了经济活力，又实现了改革的有序性，避免了改革一哄而上的混乱，是我们改革取得巨大成就的方法论保证。同样，今天我们推进地方国企国资改革，也应该坚持这样的改革路径，或者说方法论原则。

第二，坚持“因地制宜、明确底线”的改革原则。经过多年的改革与发展，中央国企和地方国企所处行业和生存状态差异巨大，各地区国有企业改革进程也快慢不同。客观上要求在新一轮改革时，应坚持实事求是、因地制宜的基本原则，总体上政策不可以一刀切，要给地方充分的自由裁量权。

第三，建立集中、分层、分类的以管资本为主的国有资产管理体制改革。所谓“集中”，就是鼓励地方

探索推动经营性国有资本集中统一管理，把分散在各个部门的国有资产，包括文化、金融等，划归国资监管机构统一管理;所谓“分层”，就是构建政府监管机构国有资本投资经营公司国有企业三层体系，在全面梳理国资监管机构现有权利基础上，严格界定国资监管机构和国有资本投资运营公司的权责，一个基本原则是国资监管机构侧重于国资国企的政策制定。

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