杭州海关区域通关协同机制构建研究

杭州海关区域通关协同机制构建研究作者：杨明晗来源：《经济研究导刊》2015年第09期摘要：对杭州海关区域通关的现状与存在问题进行分析，提出杭州海关区域通关协同机制构建思路，并从治理角度提出杭州海关区域通关制度变革的政策建议：一是顶层设计，加强战略管理；二是完善制度，健全管理机制；三是流程再造，创新业务模式；四是权责界定，强化外部合作。

关键词：区域通关；协同机制；杭州海关中图分类号：F745 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）09-0256-04一、杭州海关区域通关现状杭州海关于1979年建立，历经三十多年的发展，发展为今天有十二个隶属海关，五个派驻机构，十八个内设处室，九个缉私处室和七个缉私分局，在编人员1 500余人。

当前，杭州海关拥有16个国家开放口岸，有9.61万平方公里的辖区陆域面积，长为1 225公里大陆海岸线，其业务类型有海港、空港、水陆转关运输、行邮物品监管、加工贸易等，它的管理范围是浙江省全境（宁波市除外）及所辖海域。

杭州海关自建关以来与长三角沪、宁、甫三个海关在海关总署的正确领导和各地方政府的指导支持下，积极落实国家宏观调控政策，高效履行海关的各项职能：进出境监管、查缉走私、编制统计、征税及口岸管理等职能，对于地区经济的持续、加速发展具有有效的促进作用。

二、杭州海关区域通关存在的问题及薄弱环节随着区域合作的不断深入，现有一些通关瓶颈越来越不适应区域通关协同机制的发展，阻碍了区域通关协同服务能力和水平的进一步提升。

目前，杭州海关区域通关协同主要存在如下问题和薄弱环节：（一）存在的问题1.管理理念与区域经济发展态势不适应目前的协同通关在海关管理的作业程序及基本制度方面对于海关业务的分工和操作流程上过于限制，人为地将整体物流运行实行分割，监督、制约各自辖区内的业务环节，形成多个业务部门管理。

依照分权和制约的原则，以直属海关为单元对海关的制度程序进行设计，这在很大程度上阻碍了海关跨关区物流运作，对区域物流的流转造成不利影响。

例如，杭州推动杭州海关通关一体化改革，政府并不是出自对于公共利益的追求，而是出于考虑功利性。

它是在外界力量（国家战略要求、舆论媒体监督和形成共同市场等）的推动下，对政绩利益加以全面衡量而做出的政治性抉择，其动机并非公共服务[1]。

2.业务发展模式与区域经济发展要求不适应区域经济的发展要求海关提供统一、规范的执法服务。

而目前杭州海关是以直属海关为单元构筑的条块分割式的业务管理模式。

首先，海关在关区间结合部较多，协调难度和成本大，海关管理的整体效能难以发挥。

其次，海关以促进当地经济发展为出发点，出台了很多不同的业务管理及服务措施，如作业流程、监管模式等。

这在一定程度上导致海关之间呈现出多样的监管模式，加剧了海关分段监管及关区分割的管理格局。

再者，海关对企业在货物申报前和放行后的管理投入较少，在货物申报后，开始投入大量的人力、物力进行监管，这种以货物为重点监管的通关模式易出现通关“瓶颈”，使在货物申报后放行前的时间段内管理压力过度集中[2]。

3.行政管理体制与区域经济发展趋势不适应当前杭州海关行政管理体制改革在区域经济由纵向往横向运行转变的形势下，显得有些滞后。

多环节的业务职能管理在一定程度上限制着行政效能的提高，行政管理体制日渐暴露出职能部门机构过多、人力资源配置及职能间交叉不尽合理、行政成本高和分工过细等弊端。

区域经济发展要求海关缩减通关环节，各级海关横向配合共同运作，而现行的海关管理体制中横向划分不够明确与之并不协调适应。

4.区域通关的宣传缺乏针对性、延续性和力度关于海关区域通关协同的涵义和主要内容，大多数企业还不是很了解，有些企业对海关通关程序有部分了解，但在实际的运行操作中仍会出现很多问题而不知如何解决，需要海关的帮助。

杭州海关应该加大对区域通关协同宣传的力度，有针对性的对各类企业提供最佳信息，而且这项宣传要长时间的持续下去，以便更好地服务企业，推动区域通关协同的进程。

（二）薄弱环节1.制度设计的弊端（1）人事制度的不当。

当前政绩考核是人事任用制度的导向，杭州海关还无法完全放弃自身的利益，只身投入区域通关改革的进程中。

且随着中国风险管理工作的深入，一些新的专业岗位在储备人才方面十分欠缺，能够对其专业能力进行甄别、评价的人更是少之甚少，最终形成人力资源开发与管理乏力的局面。

（2）应急保障机制不完善。

尽管当前杭州海关设有应急制度，但由于分工权责不明晰，责任分配不明确，导致无人实行有效负责和管理，使企业的通关速度延误。

这是目前杭州海关亟待解决的问题。

（3）税收考核机制的禁锢。

“以税收为轴心”这句话充分体现了税收在海关各项工作中的“地位”。

为了确保完成税收任务，杭州海关以往采取切块包干制度，这使部门间的合作缺乏，税收指标波动大，从而降低了海关的监管质量及降低了海关执法的公平性与统一性[3]。

（4）配套法律法规不健全。

目前，我国海关管理相关的法律法规有《海关法》、《国境卫生检疫法》、《进出口商品检验法》、《出境入境边防检查条例》等。

但这些法律并没有针对海关部门间协调合作发展的内容，由于法律的不健全，导致杭州海关在处理一些需要多部门合作的事务时协调有难度，没有可以依循的法律，使得通关协同过程中政府的责任追究和法治化建设无法真正落到实处。

2.信息沟通的不畅主要体现在信息不共享方面。

近年来，杭州海关信息化建设逐步完善，海关区域内部门信息化水平较高，但是不同单位之间信息化交换水平较低。

虽然也设立开发了多个信息平台，但由于各直属关区独立负责信息数据，互相之间不共享信息，从而使执法尺度在一定的程度上有差异，同时也导致了信息资源浪费。

3.业务开展的障碍（1）业务模式的误区。

近年来，杭州海关系统在研究区域经济发展应对举措时，不自觉地陷入了从纯业务的角度去思考对策的误区，而没有从管理层和执行层方面，对如下问题加以适配性研究：过于密集的机构设置、管理合力无法有效形成、横向幅度过大、低效的资源整合等。

海关业务管理的水平及质量问题势必会受到行政管理体制的制约，海关所选择的管理模式切实影响到海关执法效能的高低。

（2）管理标准化的不一致。

杭州海关在业务制度和作业流程上仍然条块分割，分权制约，主要是对本辖区内部实行监督与管理，之外的问题则很少关注。

这对于区域海关合作和跨关区物流有很大阻碍作用，它导致各海关无法达成一个统一的操作衡量标准。

4.其他主体的影响海关的顺利运行和发展离不开社会机构的协调配合与大力支持，无论是航运、物流等运输公司，还是机场、邮局等管理机构，任何一个环节不能联动都会使物流中断，因此社会多方面的因素对杭州海关区域通关改革有一定程度的牵制。

外资企业为主导型的经济格局也牵扯了海关较多的精力。

三、杭州区域通关协同机制的构建（一）区域间协同建立区域性的通关组织集中机构。

结合国家区域经济的发展战略，采取“战略联盟—海关联合体—海关大关区—海关分署”等四个步骤实现杭州海关区域内通关管理组织机构整合。

此外，将绩效考核体系与提高区域内通关管理科学度、法治度挂钩，适当分配经济效益、通关监管效果、环境保护等方面考核指标权重，尤其是相应提高通关效率等指标的权重，促进区域内通关管理管理目标的协调实现和良性回馈。

（二）部门间协同主要内容有：探索杭州海关与地方政府的利益协调和融合机制，与口岸联检部门及地方其他相关部门协调配合、分享共担机制，畅通海关与商界战略协作伙伴互动表达机制。

（三）海关内部协同建立杭州海关内部的统一工作平台，比如区域通关管理委员会机制。

通过建立海关内部的统一工作平台，让海关内部的职能部门结合各部门的主要职能进行分工整合，使各部门权利和义务更加清晰，避免出现职能交叉造成各部门有功相争、有责互推的局面。

另外，成立杭州海关区域通关管理委员会，由海关内部各职能部门的主要领导担任委员，发挥决策、组织、协调、指导的作用，便于各项改革措施的顺利推进。

协调海关内部各职能部门的关系是构建区域通关协同机制的重要措施。

四、杭州区域通关协同机制的对策与建议（一）顶层设计，加强战略管理将杭州区域通关改革放到整个国家战略层面去考虑，结合区域实际状况和区域发展前景，进行区域通关改革的顶层设计，循序渐进，推动区域通关改革向深度和广度发展，提升区域经济的整体合力。

发挥各个区域的地理及经济区位优势，结合本区域通关现状重新进行规划，不断探索开放、便捷、务实的区域通关监管模式、资源配置等，最终形成与区域经济发展相适应的区域通关管理体系。

构建区域通关协同机制需要国家层面的顶层设计，将杭州海关区域通关协同机制的构建和国家的战略管理相结合，才更有利于区域通关协同机制改革模式的推广[4]。

（二）完善制度，健全管理机制1.健全区域通关风险管理机制（1）强化区域通关风险管理意识。

转变风险认识观念，承认、正视并控制风险，侧重抓住和解决主要风险。

杭州海关各级领导干部要根据风险管理的理论及方法进行决策和管理，区域通关的基层工作人员初步能够掌握区域通关风险管理知识，进而熟练运用区域通关风险管理方法及技能。

（2）创新区域通关风险管理模式和工作机制。

整合信息、职能和人力资源，打破杭州海关区域通关体系条块分割模式，完善区域通关体系决策、管理、执行三个阶段风险的管理事权，合理分配区域通关体系各级机构的工作职责，加强区域通关体系内部门间信息共享与合作互动，建立区域通关体系内部的风险管理模式，提升区域通关过程中通关组织发现与化解通关风险的能力。

（3）应用区域通关风险管理平台。

杭州海关通关体系内部各职能部门需要服从区域通关风险管理委员会的统一领导，接受区域通关风险管理主管部门的组织协调，逐步完善、管理、维护已构建的区域通关风险管理平台，建设区域通关工作信息化系统，辅助区域通关主管部门进行决策，服务区域通关基层组织开展工作。

（4）改进区域通关风险管理技术和方法。

对现阶段杭州海关区域通关应用的技术和方法进行系统归纳总结，不断尝试创造、适时引入利用相对成熟或各类新型的风险管理技术和方法，不断改进现有的区域通关风险管理技术和方法，为区域通关管理资源优化和区域通关管理模式改进提供技术方法的支持和保障。

（5）拓展区域通关风险管理外部合作。

杭州海关区域通关工作难以由海关一家“单打独斗”来完成，要保证杭州海关与地方政府及其他通关部门的信息沟通渠道畅通，实现信息、资金和货物等在不同地区、不同部门、不同行业之间数据共享和交换，不断完善区域通关风险管理平台的数据库[5]。

2.革新区域通关监督管理手段（1）实现区域通关区域联动监控。

增加杭州海关科技投入，提升通关联网系统与卡口控制的应用水平，在区域间构建全过程、不间断的区域通关物流监控体系，实现区域内进出口货物的快速分流。

通过对杭州海关区域通关监管场所的闭路电视监控、计算机联网、围网封闭等管理手段，实现不同区域间通关电子数据的联网管理，实现对通关货物动态的跟踪管理，对通关运输工具的全程监控，同时构建区域间中途监控信息网络。