机制创新：北部湾经济区协调发展的制度供给

机制创新：北部湾经济区协调发展的制度供给
【摘要】我国西部沿海北部湾经济区作为国家战略实施以后，如何在新的起点上加快发展、协调发展？这是理论界和实际工作部门普遍关注的问题。

经济区应该在发挥初创时期行政协调、规划引领、条例保障、政策激励等非市场机制作用的基础上，加大制度设计与供给，通过政府与市场相结合，对体制内的协调机制实行多元化创新。

【关键词】区域发展；机制创新；行政管理；北部湾经济区
广西北部湾经济区（简称“北部湾经济区”）上升为国家战略以后，如何在新的起点上加快发展、协调发展，形成我国西部沿海区域发展“新的一极”，这是理论界和实际工作部门普遍关注的问题。

一、机制创新对区域发展的影响
一般来说，影响区域快速发展、协调发展的主要制约因素是行政区划形成的樊篱。

在解决这个矛盾过程中，传统的观点是调整行政区划，进行区划体制改革，采用非市场机制，通过政府和有关社会、经济、生态环境组织依靠法律、行政、计划和政策等手段，对非经济领域进行调节。

实现区域良性互动。

而非传统的观点是主张不改变现行行政区划，而通过市场配置资源，自发调节各行政体的经济利益，实现区域的市场化协调，促进行政区经济向经济区经济转变。

我国的区域协调大多采取非制度化的、跨层级府际、吸纳非政府组织参与。

经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。

这种非传统的协调机制往往由于只采取集体协商的形式。

没有固定的、正式的谈判制度。

在涉及到实质性的利益时，就会因分歧大而无法合作。

作为一个后发的、特定的国际合作经济区。

打破行政区界限，统筹区域的协调发展，无疑是北部湾经济区的机制创新，是区域发展的新尝试。

在任自治区人民政府副主席的时候。

陈武同志就觉得“这个事情非常重要，这是一个非常难的事情。

这是一件必须在实践中不断摸索、不断推进的事情”。

尝试从机制创新人手，采取市场和政府共同作用的多元协调手段，或许能弥补制度供给不足。

找到一条北部湾经济区快速发展、协调发展的可行路径。

二、北部湾经济区现行机制的作用
在理想状态之下，良好的机制可以使一个社会系统实现优化目标，可以对区域的协调发展起着重要的保障作用。

北部湾经济区现行的协调机制是一个以统一性、单一化为特征，以政府为主体，采取自上而下、政府操控，以行政手段为主，以生产力布局为主要内容，以发展经济为重点、程序简单的非市场协调机制，具有明显的行政区经济特征（如图）。

以产业聚集园区化为特征的北部湾经济区初期工业化跨越式发展，靠的是国家和自治区制定和颁布关于经济区发展的系列政策与指导意见，采取行政干预、规划引领、条例约束等措施；靠的是实行保税区政策倾斜带来洼地效应——北部
湾经济区体制内以政策优惠与倾斜方式推动发展，短期内在数量和规模上发挥了短平快效应。

但在质量和效益上却缺乏持续性和规范性，其发展模式带有明显的外生性和增量性特征。

自治区层面的区域协调发展战略虽已提出，但落实到经济区各市的协调机制还未完善起来。

目前经济区的协调机制仅局限在北部湾经济区管委会及其办公室的模式上，尚缺乏政策的集体约束力和稳定的制度结构，因而经济区行政调控作用明显。

北部湾经济区初创时期以制定规划、颁布法规、出台政策等手段对经济区发展实行引领、管控和激励，这种以政府为主体。

自上而下，以发展经济为目标，“带有外生性和增量性特点”的行政协调方式，在经济区起步阶段发挥了“短平快效应”，在北部湾经济区初创时期发挥了一定作用。

比如“湾办”行政机制的协调作用。

二00六年三月二十一日广西壮族自治区人民政府办公厅“关于印发北部湾经济区规划建设管理委员会及其办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知”规定，北部湾经济区规划建设管理委员会及其办公室（简称“湾办”）的职责，是统筹组织制定经济区经济社会发展总体规划和重大产业发展规划、城镇群建设及土地利用，港、路、水、电等重大基础设施发展规划，组织和管理重大基础设施和重大产业项目建设；授权负责管理和整合港口、铁路等重要资源和国有资产，组建和管理港口、铁路建设和经营公司，促进经济区路港一体化发展；统筹管理经济区岸线资源的开发利用，负责组织审定利用岸线资源的重大建设项目；组织经济区建设的宣传推介工作：筹集、管理和安排使用经济区建设发展专项资金；研究提出加快经济区开发建设的政策措施以及自治区人民政府赋予的其他职责等等。

自治区以及北部湾各市“湾办”成立后，在其指导和协调之下。

北部湾经济区出现了“风生水起”、快速发展局面：产业聚集园区化，现代工业出现了跨越式发展；实行保税区政策倾斜，经济区经济短期内在数量和规模上出现了短平快发展效应。

又比如“北部湾规划”机制的引领作用。

规划作为引导区域发展的一种非市场协调机制，可以规范区域实现良性发展。

北部湾规划出台之前，在市场竞争机制的作用下，南（宁）北（海）钦（州）防（城港）4市曾经互不相让——都提出打造北部湾经济区中心城市的战略定位。

各自都标榜成为大西南最便捷的出海口，各个港口为获得货源，纷纷打起价格战，造成严重的内耗，竞争十分激烈。

2008年出台的“北部湾规划”，把北部湾经济区划分为具备综合承载能力、交通及配套设施完备的宜居城市功能区，具备发展特色高效农业的农村功能区以及构筑生态安全屏障的生态功能区，“三区”统筹，把南（宁）北（海）钦（州）防（城港）4市列入北部湾经济区统一配置资源、布局产业，4+2城市统一整合地区资源、协调发展相关产业、合理布局重大项目，沿海沿边地区初步形成了完善的公路、铁路交通网；一批高起点、高标准、高质量的区域整体规划、城镇群规划、沿海港口布局规划、工业园区规划、物流规划、石化及延伸产业发展规划和其他专项规划相继出台并付诸实施；保税港区、保税物流中心相继建立，经济区综合改革实验迈出新步伐。

从此开始走上良性发展轨道。

再比如“北部湾条例”机制的促进与约束作用。

通过行政力颁布地方性法规实现对区域发展的刚性约束，是非市场协调的一种制度设计。

广西壮族自治区人大常委会2010年1月24日颁布的“广西北部湾经济区条例”（简称“北部湾条例”）其目的就是为了保障和促进北部湾经济区开放开发，加快北部湾经济区的发展。

条例规定北部湾经济区以建设开放程度高、辐射能力强、经济繁荣、社会和谐、生态良好的重要国际区域经济合作区和中国沿海重要经济增长区为目标，加快中国一东盟开放合作的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心建设；条例对经济区的发展方向、功能定位、开发原则、开发重点、资金投入、人才支撑、政策措施、制度安排、体制机制等方面都给出了明确而具体的界定。