浅议PPP项目的财政承受能力论证
PPP项目财政承受能力评价
某地PPP项目财政承受能力论证报告xxxxx人民政府xxx咨询有限公司二〇年月XXXXXXPPP项目财政承受能力论证报告XXXXXX是第三批国家新型城镇化综合试点项目。
XXXXXX政府为缓解财政压力，筹集项目建设所需资金，提高XXXXXXXXXXXX 的建设水平、建设速度和运营管理水平，提升XXXXXXXXXXXX基础设施的整体服务水平，结合XXXXXXXXXXXX实际情况，拟采用政府和社会资本合作（PPP）的模式运作本项目，充分吸引社会资本参与本项目的投资、建设和运营维护。
为了响应国家部委、省委的发展战略，规范推进政府和社会资本合作（PPP）工作，以财政收支平衡为前提，保证政府具有履约能力，实现PPP项目的可持续发展，按照《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21号）的要求，通过责任识别、支出测算等，相关单位对XXXXXX工程PPP项目（本项目）开展财政承受能力的评估和论证工作。
具体如下：一、财政支出责任识别在本项目的整个项目经营期内，政府承担的支出责任主要可以分为股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四类。
（一）股权投资支出股权投资支出责任指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。
本项目中，初步拟定项目资本金为37.05亿元，其中政府出资3.70亿元。
（二）运营补贴支出运营补贴支出责任指在PPP项目运营期间，由政府承担的直接付费责任。
XXXXXX项目建设内容包括190.77万平方米安置房及配套公建和地下建筑等，规划建设规模较大，投资额较高，项目建设周期长，政府需承担运营补贴支出责任。
（三）风险承担支出风险承担支出责任指在PPP项目运营期间内，由于政府承担风险而带来的财政或有支出责任。
按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配政府和项目公司需要承担的风险责任。
通常，法律、政策等方面的风险主要由政府承担，项目运营、维护及财务等商业风险主要由项目公司承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。
PPP项目财政承受能力论证报告
财政承受能力报告XX市PPP财政支持基金PPP项目财政责任支出预算规划和财政承受能力论证报告XX市财政局深圳某某某基金管理有限公司录第一部分评估的依据与准则第二部分责任识别与支出测算第三部分财政能力评估第四部分财政能力论证结论XX市PPP财政支持基金XX市政府与社会资本合作（PPP）项目财政责任支出预算规划和财政承受能力论证报告第一部分评估的依据与准一、财政能力论证的政策依据：根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号文）、国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013年96号文）等法律、法规、规章和规范性文件。
二、财政能力论证的方法论依据：依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。
三、财政能力论证的目的：通过对XXPPP支持基金覆盖的项目包清晰识别、测算政府和社会资本合作（以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估在基金范围内的项目实施对当前和今后年度财政收支平衡状况的影响，评估PPP项目的财政责任支出预算对财政的承受能力，规范PPP项目的各项财政支出管理，有序推进项目的投资管理，防范和控制财政风险。
第一、PPP支持基金覆盖项目一览表、项目责任识别与支出预算（具体项目责任识别清单见附件）XXPP PK目的财政责任识别与支出测算一览表、XX财政能力以后年度预测以上表格依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十七条，以后财政年度支出预算数额按照前5年数额的平均值及前五年的平均增长率计算。
由于考虑到未来情况和过去不一定相同，平均增长率调整为 2.2%二、PPP项目的财政预算支出能力评估单位：亿元依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十六条，“财政预算支出能力评估，原则上，应确保在所有PPP项目的全生命周期内，每一年的PPP项目的支出责任占全年财政支出预算的比例不超过10% ”依据XX市财政预算支出的平均值和平均增长率测算，2015年、2016年、2017年、2018年、2019年、2020年的财政支出责任上限（预算支出总额的5%分别为9.69亿元、9.90亿元、10.12亿元、10.34亿元、10.57亿元、10.80亿元，能够形成的滚动预算金额分别为9.69亿元、18.25亿元、25.30亿元、16.97亿元、24.47亿元、32.20亿元。
财政承受能力论证的主要测算指标和方法
财政承受能力论证的主要测算指标和方法1.财政承受能力评价基本思路PPP项目财政承受能力论证是为了更好的明确识别、测算政府在PPP项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据,是政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实现PPP 可持续发展。
论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估、均衡性评估和结论等五个部分。
2.责任识别在PPP项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。
2.1股权投资支出本项目由中标的社会资本方与政府方出资代表共同组建项目公司，其中社会资本方持股97.73%，政府方出资代表持股2.27%。
2.2政府承担运营补贴支出运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。
不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。
本项目采用可行性缺口补助付费方式，项目运营期间，由政府方的付费公式可知，政府每年直接付费为可行性缺口补助金额。
本项目可行性缺口补助金额通过财政部公式进行计算。
2.3风险承担支出由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。
第一类可转移风险包括：可转移风险指组织机构、施工技术、资金、市场、财务等风险，通过参加商业保险，大部分风险可有效转移，因此风险承担成本按建设成本的5%考虑，自留按20%，政府方与中标社会资本方再按照股权比例对自留风险进行相应分配。
第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险，分别按建设成本和运营成本的1%考虑，各分担50%。
第三类不可转移风险包括：主要项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响，可能发生的价格调整和利润率变化带来运营补贴支出风险责任，设定相应的调价周期及触发机制。
PPP项目是否都需要做财政承受能力论证？
PPP项目是否都需要做财政承受能力论证？问：某公司有个PPP项目，回报机制拟采用使用者付费方式。
请问：采用使用者付费方式的项目，需要做财政承受能力论证吗？答：PPP项目按回报机制不同来划分，有政府付费、可行性缺口补助和使用者付费等不同模式。
关于各种不同回报机制下的PPP项目是否都必须做财政承受能力论证，目前尚有一定分歧。
主要观点及依据大致如下：（1）使用者项目无须开展财政承受能力论证。
持这一观点的人士认为，根据《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）第九条“……财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证……”的规定，只有部分政府付费或政府补贴的项目，才需开展财政承受能力论证；对于使用者付费的项目，无须进行财政承受能力论证。
（2）PPP项目均须开展财政承受能力论证。
持这一观点的人士认为，根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）规定，财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任。
因此，PPP 项目只要可能存在财政支出责任的，均须开展财政承受能力论证。
笔者认为第二种观点更加合理，理由简述如下。
PPP项目的财政承受能力论证，除了要识别和测算当地财政部门是否能够承受某个特定PPP项目的财政支出责任以外，还要开展行业或领域均衡性评估，防止某一行业或领域PPP项目过于集中现象发生。
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等相关文件的规定，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等内容，运营补贴只是财政支出责任中的其中一项内容。
在使用者付费模式下，虽然政府不需要承担运营补贴支出责任，财政支出责任一般相对较小，但股权投资责任、风险承担责任和配套投入责任依然存在，这些支出责任理论上仍有可能导致当地财政支出责任过大而难以承受。
因此，即使在使用者付费模式下，开展财政承受能力论证依然很有必要。
PPP项目财政承受能力论证
支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投 入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套 投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产 投入，应依法进行评估，合理确定价值。”
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二、财政支出责任的测算
运营补贴支出责任的测算
《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指 引》（财金〔2015〕21号）：“对政府付费模 式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部 直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社 会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现 值）、年度运营成本和合理利润。”
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三、财政承受能力论证的时间
实施方案是开展物有所值评价和财政 承受能力论证的基础。 若物有所值评价或财政承受能力论证 不通过，需对实施方案进行修改。 通过物有所值评价，是开展财政承受 能力论证的前提。 实施方案调整后，需要对物有所值评 价和财政承受能力论证结论进行调整。
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四、财政承受能力论证的对象和范围
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支出责任。“
二、财政支出责任的测算
股权投资支出责任的测算
《政府和社会资本合作项目财政承受能力论 证指引》（财金〔2015〕21号）：“股权投 资支出应当依据项目资本金要求以及项目公 司股权结构合理确定。股权投资支出责任中 的土地等实物投入或无形资产投入，应依法 进行评估，合理确定价值。“
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资本成本及利润 484 833.3
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305 833.3
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PPP项目财政承受能力论证数字化实现的分析和设计
PPP项目财政承受能力论证数字化实现的分析和设计近日，财政部发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称“论证指引”)，要求各级财政部门(或PPP中心)为有序推进政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，以下简称PPP)项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，必须对所管辖的PPP项目进行财政承受能力论证。
只有通过了财政承受能力论证的PPP项目，才能将其财政支出责任纳入预算统筹安排，最后还需要对这些信息进行公开披露。
一.业务分析如何论证PPP项目进行财政承受能力呢?从“论证指引”中了解，PPP项目的财政承受能力论证包括四项工作，分别是责任识别、支出测算、能力评估和信息披露。
PPP项目全生命周期管理把这些工作内容整合为一个总体流程，如图1所示。
图1 PPP项目财政承受能力论证总体流程在总体流程中，可分为线上线下工作。
对于单个PPP项目财政承受能力论证、项目汇总和信息披露，都可以通过信息化手段设计为线上工作。
而行业和领域均衡性评估则可以在线下进行操作。
在这些流程中，单个PPP项目财政承受能力论证是最开始的一节，也是最重要的一环。
单个PPP项目财政承受能力论证要涉及到财政支出责任，而财政支出责任又有四种不同的责任模式，每种责任模式支出测算的计算公式和算法也是不同的。
对于同一个PPP项目，这几种责任模式可能只是其中之一，也可能是全部都具备。
所以，最后还需要对PPP项目的财政责任支出进行合计。
单个PPP项目财政承受能力论证业务流程如图2所示。
图2 单个项目财政承受能力论证业务流程单个PPP项目财政承受能力财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
当一个PPP项目需要进行股权投资支出时，通过股权投资公式计算其股权投资支出金额。
如果要进行运营补贴支出，那就通过运营补贴公式计算出运营补贴支出金额，以此类推，完成风险承担和配套投入的支出。
如何撰写PPP项目财政承受能力论证报告
2018年第3期扫一扫看全文本文DOI ：10.16675/14-1065/f.2018.03.090如何撰写PPP 项目财政承受能力论证报告□王永安摘要：2000年以来，PPP 项目运营模式逐渐被各级政府所认知和应用，尤其是在基础性设施、公共设施建设方面被广泛应用。
本文主要阐述PPP 项目如何撰写财政承受能力论证报告。
关键词：PPP 项目财政承受能力；论证报告文章编号：1004-7026（2018）03-0127-02中国图书分类号：F283;F812文献标志码：A （北京兴华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所辽宁沈阳110001）1PPP 项目以及财政承受能力论证报告简介PPP 模式即Public —Private —Partnership 的字母缩写，是指政府与社会资本为了向社会公众提供公共物品与服务而形成的一种伙伴式的合作关系，这种合作关系以特许权经营协议作为基础，以合同方式明确双方权利与义务关系，顺利完成合同，最终让合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
2000年以后，在中国政府的积极推动下，PPP 项目运营模式逐渐被各级政府所认知和应用。
在进行PPP 项目运营模式前，根据国家相关法律、法规的相关规定，需要由社会中介机构提供《PPP 项目实施方案》、《物有所值评价报告》、《财政承受能力论证报告》。
本文主要与各位中介同仁研究和讨论如何撰写财政承受能力论证报告。
2财政承受能力论证报告应包括的主要内容在撰写财政承受能力论证报告前，应具备的资料有PPP 项目的可研报告、项目实施方案、物有所值评价报告等资料。
可研报告为该项目前期论证的资料，项目实施方案是该项目的具体实施方案（含财务预测等方面的内容），物有所值评价报告是为论证该PPP 项目是否应该采取PPP 模式的依据，包括定性评价和定量评价两个方面。
在前两个报告及一个实施方案均采用PPP 模式可行的前提下，需要对当地财政部门关于该项目的支出能力进行评价，即所谓当地财政部门是否有能力承担该PPP 项目的财政支出。
PPP：未规范开展财政承受能力论证,如何整改？
作者：一气贯长空PPP：未规范开展财政承受能力论证，如何整改？这两天跟朋友聊天，PPP模式当前现状算是“情理之中、意料之外”。
情理之中，是指前期各种行业乱象被查是早晚的事可以合理预判，而涉及违法违规赚快钱的基本不会安全，所有迅速赚大钱的事基本都和刑法有关，所以整改整治算是情理之中。
意料之外，是指如此全方位高级别专项整治整改实数意料之外。
不管如何，按照规则走是OK的，PPP如此，后面专项债也是如此，亦或是其他什么模式都一样。
模式只是工具，适当容错机制范围之内“创新”或许可以，但是“违法”是绝对的红线高压线，绝对不能触碰。
原文条款：省级财政部门应压实辖内市县财政部门财政承受能力论证责任，指导市县财政部门规范开展财政承受能力论证工作，严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线（以下简称10%红线）。
合理分担跨地区、跨层级项目财政支出责任，严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式，规避财政承受能力10%红线约束。
审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率，严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任，规避财政承受能力10%红线约束。
PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目；PPP项目财政支出责任超过5%的地区，不得新上政府付费PPP项目。
审计表现：典型的包括，一是不切实际做高一般公共预算收入增长率，虽然还在前5年平均增长率中，但是口径放大，将转移支付等不确定收入全部计入，典型案例如“合作期15年，前5年一般公共预算收入平均增长率45%，中间5年增长率25%，后5年增长率10%”，通过该种形式做大分母，多上项目，带来的后果就是进入运营期时无力支付，徒留一地鸡毛。
二是刻意采用单个项目支出责任计算财政承受能力。
三是“报小建大”，准备阶段测算通过，执行阶段增加项目范围、调整项目内容、提高项目标准、改变设计方案，增加投资规模，刻意不做两评一案更新，以此规避相应规则，但导致的后果就是合规手续复杂，财承不足进入死胡同，无法正常推进。
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浅议PPP项目的财政承受能力论证
自《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）发布以来，PPP项目的“识别”阶段新增两个必经程序，即物有所值评价和财政承受能力论证。
根据财政部的相关规范性文件的规定，只有通过这两个程序的PPP项目，方可启动实施方案的编制。
物有所值评价和财政承受能力论证通常被称为“财政双评”，是PPP项目中较为重要的政府内部程序，也是PPP项目投资人和融资机构比较看重的合规要件。
笔者结合近两年参与PPP项目财政双评的评审经验，以及财政承受能力论证（下称“财承”）的相关规定，对财承环节的若干问题进行简单探讨。
一、财承的编制依据
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号，下称“21号文”），“财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据”。
因此，财承环节所识别和测算的，是PPP项目中的各项财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
二、与财承相关的若干问题
1、财承论证的政府支出责任范围
财承报告中，应对政府支出责任进行全面论证，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
在部分PPP项目财承报告中，对于运营补贴、股权投资两部分内容的测算较为详细，有明确的金额（股权投资）和测算公式（运营补贴），但风险承担部分的测算往往语焉不详，笔者曾经见过某项目的风险承担支出预测结果为0，理由是该项目为使用者付费项目，政府不需要承担项目的经营风险。
根据21号文，“风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。
通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任”。
由于PPP项目中的政府方和社会资本方均需承担一定的风险（具体内容应在《实施方案》的风险分担机制中予以明确），特别是考虑到绝大部分PPP项目的公共属性，即使是纯粹的使用者付费项目，也应当考虑政府方可能承担的一般补偿、临时接管及提前终止补偿等支出责任。
此外在配套投入方面，根据21号文，要考虑“土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息”的相关支出。
在目前的PPP项目中，很多项目土地被划拨在实施机构或者政府方出资代表名下，再由实施机构或政府方出资代表无偿提供给项目公司使用。
暂不论这种方式与当前土地管
理、建设工程相关法律法规的冲突，仅就提供给项目公司的土地的使用价值（尽管合作条件定为“无偿提供”），不予纳入财承论证也是欠妥的。
2、10%的比例如何认定
财承的论证，最终目的是要衡量PPP项目的政府支出责任是否可承受，根据21号文，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
因此在编制财承报告中，以下问题应当注意尽量避免：（1）以单一项目论证10%的上限：财承报告中只论证单一项目的政府支出责任占当年度一般公共预算的比例，不论证特定行政区域内全部已经实施的PPP项目；
（2）仅论证一般公共预算支出的财承：对于通过基金预算或其他途径进行的支出不予论证（在含有土地开发的PPP 项目中此方法常见）。
但对于财承的上限或“红线”——一般公共预算10%的解释，也有不同的认识，有观点认为应理解为PPP项目从预算中支付的全部金额（包括一般预算、基金预算等）均应纳入一般公共预算10%考虑，也有观点认为“10%比例限制的口径是，每一年度地区全部PPP项目需要从一般公共预算中安排的支出，占一般公共预算的比例不超过10%。
这一比例仅限于需要从一般公共预算中安排的支出，并不包括政府性
基金预算，以及政府以土地、实物资产、无形资产等投入的部分。
这些政府支出责任需要识别和全面把握，但不受10%比例限制。
”
对于后一种解读，因其目前还未明确纳入相关主管部委的相关规范性文件中，所以建议谨慎适用。
此外，针对跨区域的PPP项目，其财承应根据具体支付主体分别论证，否则在未来的支付路径上可能产生混乱。
3、对地方政府财政增长能力的测算
根据21号文，“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。
对于地方政府财政支出的测算，尽管可参照以往年度，但并非单纯以以往年度的平均增长比例为标准。
由于我国目前经济增长速度相对放缓，如果以财政收支增长较快年度的增速衡量未来年度的财政支出，则略显激进。
4、对使用者付费的测算
使用者付费的测算往往是决定政府支出责任的关键因素，对于使用者付费基础好的项目，政府可以少补贴或者不补贴，对于使用者付费基础不好的项目，政府往往要承担大部分的建设和运营成本，如果建设了一两个投资金额较大且使用者付费金额较低的PPP项目，将挤占10%红线的大部分空间，给未来建设的PPP项目带来压力。
使用者付费测算的关键是真实、合理。
在部分PPP项目财承报告中，使用者付费并未经过严密测算，为了促使财承通过，使用者付费往往虚高。
例如在轨道交通项目中将客流预测作高、在旅游项目中将游客客流/单人消费金额作高。
如果财承预测和实际情况差别较大，即使通过了前期财承论证，后期政府支付也可能会遇到困难。
三、财政与地方政府支出的关系
根据21号文，“在PPP项目正式签订合同时，财政部门（或PPP中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。
”类似的规定也可参见《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号，下称“92号文”）第十七条。
1、签约时对财承的重新审视
根据上述规定，财承论证的内容和PPP合同中约定的政府支付责任应保持一致，不能发生重大变更。
如果发生重大变更（例如政府付费公式调整、项目的财务模型发生变化），我们理解应有必要重新进行财承评审，确保政府支出责任可承受。
2、财承与实际付费的关系
由于财承只是前期对政府支出责任的预测，到实际付费年度，政府支付还需要履行相应程序以纳入预算。
根据92号
文，从PPP合同签署到政府付费实际纳入预算，需要完成以下程序：
（1）行业主管部门根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核。
（2）本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。
因此，财承通过也并不意味着PPP项目的政府支付责任必然可以按期、足额履行。
四、小结
财承环节主要涉及财务测算，本文仅针对21号文、92号文对财承的规定，结合实践中财承环节出现的常见问题进行简单评述，对财承的分析更多应征询PPP财务专家、项目管理专家的意见。
此外，财承环节尽管进行较早，但由于其需要明确项目的核心边界条件，更需要注意合法、合规。
如果论证程序不规范，一方面可能在财政双评的评审过程中受到外部专家的质疑，另一方面实施机构也可能面临未来被追责的风险。
对于PPP投资人而言，通过研究财承报告的合理性，也可评估政府支付义务的履行风险，进
而判断PPP项目的投资风险。