控制性详细规划控制体系的适应性研究——以上海控规编制实践为例

控制性详细规划控制体系的适应性研究

——以上海控规编制实践为例

曹培灵

摘要：于其本身的综合性和复杂性，在规划中往往面临更多的问题，同时由于其技术力量相对雄厚和对规划的相对重视，一直走在我国控规改革和实践的前沿。本文在分析现行控规控制体系在适应性方面存在的主要问题基础上，首先对上海控规编制单元的适应性进行了分析，接下来进一步对上海近年的控规实践进行分析，并对上海在增强控规适应性方面的探索进行了总结:“通则+个案”的赋值方法，分区域控制，有效的城市设计控制引导，法定文件与技术文件相分离。

关键词：控制性详细规划控制体系适应性上海

20世纪80年代末、90年代初期，伴随着计划经济向市场经济的转轨，为应对新体制下城市土地管理和开发的需要，控制性详细规划(以下简称“控规”)应运而生，控规较好地适应了当时的体制，有效促进了城市的发展。然而，随着改革开放的不断推进，一系列制度与环境发生了变迁，城市建设也由改革开放初期的增量扩张为主转向当前存量优化为主的阶段，传统控规在实际运行中被频繁调整，广泛诟病，出现了诸多挑战和不适应。而与此相对应的是，在新时期，依法治国被提到新的高度，作为整个法定规划体系中最为重要的控规，在城市管理和开发中的作用不断增强。如何使控规更好的面向城市开发和管理，适应新的发展要求，是当前面临的主要问题。

1.现行控规控制体系在适应性方面存在的主要问题

1.1 封闭的编制程序和精英主义的编制思维与日益增强的民主化进程不相适应

现代城市规划起源于霍华德的“田园城市”，从城市规划诞生之日起，就带有浓重的精英主义色彩和为民做主的思维方式，传统城市规划也一度由专家和政府完全掌控。公众参与在很长一段时期只停留在政府和学者对民众进行规划常识的普及层面。随着依法治国的推进，产权制度的深化，国民维权意识的增强，以往这种政府和专家主导的，精英主义的编制思路已经明显不适应新时期的要求。控规中的公众参与程度影响并决定着公众对控规方案的认可度和接受度，缺少公众的广泛与深入参与的控规方案不能获得社会的最大认可，在实施中将会遇到各种阻力，最终影响其实施效果。

1.2 单一的控制深度与多元化的控制区域不相适应

目前在控规的编制过程中，很少会根据建设用地的区位不同、性质不同或是建设项目类型不同而区别对待，控规指标的制定往往缺乏科学依据和模式化，规划控制深度千篇一律。这种不区分地块地段、特点、开发建设时序的“一刀切”式的规划控制方法，使得规划控制缺少弹性，无法应对市场经济下的各种不确定因素。一个比较典型的例子就是北京市中心地区的控制性详细规划，对城市中心地区的324平方公里的土地，采取了统一的编制方法。该深入的地方没有深入，控制力度达不到要求，该放开的地方却控制得过死，可实施性差，不得不对控规进行调整（挥爽，2006）。

1.3 传统静态蓝图式的控制方法与动态的城市发展不相适应

传统的控规编制趋向于静态控制，追寻的是一种理想化的终极蓝图。而我国的城市还处于快速发展之中，面临很多的不确定性，城市发展对用地的要求是不断改变的。事实上，在一个复杂的社会中，规划师不可能完全掌握城市发展过程中所有的制约和影响因素，一个人的认知能力是有限的，规划师想要把握城市的发展规律，在当今多元、瞬息万变的市场经济中，特别是在全球经济一体化的影响下，已证明是不可能的。可以说规划师根本没有能力事先对一个地区做出准确的预测，蓝图式的规划成果也不能对出现的问题进行自我维护，其结果是让规划管理陷入被动状态，随之而来的是大批量、无休止的控规调整和控制指标的一再突破。

1.4 规划成果无法体现城市设计的要求与塑造美好城市空间的目标不相适应

随着存量规划时代的到来，传统大批量机械生产的空间受到广泛诟病，城市设计在当前的作用受到越来越多的关注。而传统控规中，城市设计的内容最为薄弱，控制方式千篇一律，无法体现城市特色，最终带来的是“千城一面”的后果。

可以说，在目前的控规编制中普遍存在城市设计理念薄弱和内容欠缺的问题。由于在控规编制过程中更关注的是二维的用地性质和用地强度等经济效率问题，对三维空间的美学考虑较少，因此在城市特色塑造方面缺少有效的控制和引导手段（周岚，叶斌，徐明尧，2007）。传统控规控制指标体系组合与城市空间形态并不是一对一的关系，而是多对一、一对多的对应关系。同一控制指标组合往往可以对应多种城市空间组合形态（曹曙，翁一峰，2006），仅从控制指标体系出发很难达到理想的空间效果。事实上，建筑的组合方式、街区界面的协调、公共空间的规划都会对城市空间环境质量产生决定性影响，而现有控规编制体系显然缺乏这些方面的内容。这就使得规划本身缺少最佳引导预期，最终形成“控规只能保证不是最差”的局面。

1.5 技术文件型的成果形式与其较高的法律地位不相适应

《城乡规划法》的出台，确立了控规举足轻重的法律地位，已经在实质上为控规的法定化提供了上位法律的保障。随着控规法律地位的提高，以往技术文件型的成果形式显然不能满足新时期的要求，在规划编制中制定单独的法定文件已经成为必然要求。

2.上海控规编制单元的适应性分析

上海由于其本身的综合性和复杂性，在规划中往往面临更多的问题，同时由于其技术力量相对雄厚和对规划的相对重视，一直走在我国控规改革和实践的前沿。

2002年上海市对规划编制技术进行了重要的创新，通过对《上海市城市规划条例》的修改，增加了控制性规划单元（以下简称单元规划）的规划层次。单元规划是中心城五个规划层次体系的中间环节，通过中心城、分区、次分区、特定区、社区、控制性编制单元等多个层次的研究，编制单元内落实总体规划的规划目标和指标。编制单元是研究和编制控制性详细规划的最小单位，一个或若干个编制单元组成一个社区，单元规划的文本以社区为单位。

截止到2011年10，上海全市控规编制单元合计约889个，其中，中心城263个，郊区约626个，单元人口规模一般为3～5万人左右。

表2.1上海全市控规编制单元数量统计表（资料来源：上海市规划和国土资源管理局）

中心城中心城

新城新市镇

集镇其他

小计拓展区社区功能区

黄浦区14 0 0 0 0 0 14 徐汇区24 1 0 0 0 0 25 长宁区16 2 0 0 0 0 18 静安区 5 0 0 0 0 0 5 普陀区26 1 0 0 0 0 27 虹口区16 0 0 0 0 0 16 杨浦区29 0 0 0 0 0 29 闸北区14 0 0 0 0 0 14 浦东新区77 61 28 45 6 23 240 闵行区14 55 0 0 0 0 69 宝山区26 17 0 12 2 3 60 嘉定区 2 13 28 14 3 0 60 青浦区0 4 14 20 10 0 48 松江区0 14 36 27 3 5 85 奉贤区0 0 22 18 18 7 65 金山区0 0 13 27 7 10 57 崇明县0 0 8 23 17 9 57