旅游用地存在的问题及对策

我国土地管理制度与旅游业蓬勃发展的势头相比有些滞后。

受用地指标限制，许多规划的旅游项目因无法获得土地指标而无法开工，“有项目、有资金、缺土地、难落实”的现象比较突出，严重制约了旅游项目的开发建设。

□成英文张辉随着旅游经济的迅速发展，日益增长的旅游产业用地需求与有限的建设用地指标之间的矛盾愈发突出，引起了一系列违规、违法的旅游项目用地现象。

同时，现有的土地管理制度滞后于旅游产业发展的实际，不利于旅游用地的开发和管理。

为了能够更好地运用土地政策工具，加强对旅游产业发展的引导，促进旅游产业健康发展，本文对当前旅游用地存在的问题进行了集中梳理，在此基础上提出相应对策。

一、旅游用地的概念我国目前法律法规中还没有对旅游用地作出一个明确解释规定。

《土地管理法》中只提到建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、公矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。

但对于什么是“旅游用地”没有明确指出。

国土、建设等部门对旅游用地都有其各自的内部分类体系，这些分类相互矛盾、重叠，造成各部门直接沟通不便，不利于旅游用地的开发和管理。

我们认为，旅游用地是指主要为旅游产品及其配套服务设施提供空间支撑的用地，其权属性质可以为国有，也可以为集体所有，其土地利用类型可以是建设用地、农用地或未利用地，亦可为任何两种或三种的混合用地。

在城市，按照2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中的规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

”旅游用地是我国建设用地中与商业、娱乐等并列的营利性较强的用地。

一般采用招标、拍卖或挂牌等竞争方式有偿取得。

按照这个规定，城市旅游企业取得旅游用地，程序和手续都合法，不存在太大问题。

问题较多的主要是郊区及农村旅游用地。

从上世纪90年代开始，随着国民休闲旅游需求的暴增，沿大城市周边出现了许多凭借乡村农用地的休闲农场及观光农园，以及诸多高尔夫球场、滑雪场、度假村、主题公园等商业性休闲度假旅游设施。

而我国土地管理制度与旅游业这种蓬勃发展的势头相比有些滞后，加上投资者为了自身经济利益规避现有土地管理政策，造成郊区旅游用地乱象环生。

二、旅游用地现存问题1.日益增长的旅游用地需求和相对紧缺的建设用地指标之间的矛盾十分突出。

随着经济的快速发展和人们对于旅游产品需求的不断增长，各地旅游项目投资热情高涨，旅游用地数量明显增加，许多新型旅游项目的建设需要占用大量土地，成为旅游用地的新增长点。

但由于受用地指标限制，许多规划的旅游项目因无法获得土地指标而无法开工，“有项目、有资金、缺土地、难落实”的现象比较突出，严重制约了旅游项目的开发建设。

即使旅游项目经过层层审批获得用地指标，但配套的旅游公共服务设施，如道路、卫生、游客集散等基础配套设施也因为缺乏用地指标而迟迟不能建设，影响旅游综合效益的发挥。

2.旅游规划编制时不注意与土地规划之间的衔接而导致无法落地。

许多地方在编制旅游规划时，没有将旅游项目纳入土地利用总体规划，旅游项目难获发展空间。

相应于规划期限为15年的土地利用总体规划和规划期限为20年的城镇总体规划，旅游项目用地的具体空间定位比较困难，导致其在土地利用总体规划与城镇规划中无法精确落地，即面临“落地难”问题。

3.乡村旅游用地乱象环生。

造成这一问题，既有农民自身出于利益追求违法违规用地的情况，也有国家的农村土地征用、流转制度滞后方面的原因。

其一，乡村旅游用地持续扩大，多数未取得合法用地手续。

从土地利用的角度看，许多乡村旅游用地都没有改变原来的自然属性，但从管理的角度出发，这些土地利用类型从农用地转变为非农用途，即非农建设用地，就要占用土地利用规划中的建设用地指标和农用地专用指标。

例如，许多“农家乐”设施利用农民自有宅基地开发，并不具有商业用地开发属性。

甚至是利用林地苗木资源开发大型旅游项目，同样也受限于土地的农业用地属性。

为规避现行政策，许多地方不办理农地转用手续和征地手续，或采取“以租代征”等方式，一定程度上带来了土地利用的混乱，也不符合现行法律规定。

其二，农村集体产权制度改革滞后，影响到乡村旅游发展。

当前，农家乐、乡村酒店、休闲农庄、农业旅游等乡村旅游用地绝大多数是通过租赁方式使用集体建设用地，或是宅基地所有者自主经营。

但农民以宅基地使用权入股从事乡村旅游在法律上受到限制。

由于规范集体建设用地流转的相关政策规定尚未出台，集体建设用地无法实现抵押融资，投资者短期心态明显，既难以形成规模，又限制了乡村旅游的提质升级，特别是在社会资本与农民合作开展乡村旅游建设中，因产权不清带来收益分配不清，农民权益和投资者利益都难保障。

4.房地产“绑架”旅游现象突出。

所谓房地产“绑架”旅游，是指以旅游开发为名，从事房地产开发。

由于房地产行业征地成本高，部分地区为了经济利益，使用未经国家批准的土地，或者使用已经获得批准的建设用地，以旅游的名义修建别墅，进行房地产开发，获取暴利。

一些大型旅游区，从项目设计、机构设置到运作模式，都与原来的工业开发区、房地产开发区如出一辙。

主要通过政府先期投资将“生地”变“熟地”，再“以地融资”滚动开发，在开发项目中暗藏工业项目和高档房地产开发项目。

这种以旅游开发为名，从事房地产开发的违法用地模式具有较大的危害。

5.旅游用地节约集约水平有待提高。

其一，粗放式旅游经济增长模式造成旅游用地浪费突出。

由于准入标准过低，缺少投资强度、产出等硬性约束指标，部分地区依然存在依靠低成本的山水资源禀赋实现产业规模扩张的旅游发展模式，存在低水平同质化的开发方式和简单落后的经营管理方式，导致低水平重复建设，造成用地浪费，土地资源的旅游价值未得到充分体现。

其二，存量用地使用低效和闲置现象比较严重。

由于适用于旅游行业的用地（工程建设）标准和用地规模控制体系上不完善，缺少旅游行业节约集约用地评价标准和监管体系，普遍存在“重新增建设、轻存量盘活，重短期利益、轻生态效益”问题，存量用地低效和闲置情况比较严重。

其三，旅游增量用地配套制度尚未建立。

利用荒山、荒坡、荒滩和石漠化土地等未利用地、盘活利用废弃工矿建设用地、企事业单位存量土地等进行旅游产业项目开发的配套制度尚未建立。

其四，“高端”旅游项目占地过多。

近年来，不少地区出于追求旅游效益的需要，盲目瞄准所谓的“高端”市场，上马了一批面向高端市场的高尔夫球场、滑雪场、主题乐园、温泉度假村等旅游项目，这四类旅游项目重复建设现象严重，占地规模过于庞大，影响了旅游用地效率。

6.现有土地管理制度与旅游产业发展的需要不相适应。

其一，旅游用地审批程序复杂，审批周期长。

一些旅游项目虽未改变土地用途，但由于土地使用权人变更，需要征收审批，往往因审批层级高、程序多，项目用地获批取得慢、周期长，其结果是延误了投资机会，并且导致为了规避审批程序的违法用地现象增多。

其二，旅游用地出让价格高、年限短。

由于目前旅游产业没有单独的用地门类，各地基本按30-50年的经营性用地出让，因旅游产业本身具有高投资、高风险、低收入、慢回报的产业特征，加上旅游用地未单独设立基准地价，在评估地价时，主要参照商业服务类用地基准地价，造成旅游用地出让价格偏高，难以吸引投资，影响了旅游业发展。

其三，用地政策与旅游发展实际不相符。

旅游用地由于自身特性，用地容积率和建筑密度相比工业园较小（旅游用地容积率基本在0.1-0.4之间，建筑密度在20%左右），但现有用地政策大多按照工业园标准进行要求，规定容积率必须在0.8以上，旅游用地明显不符合这些政策要求，造成地方为了报批需要，弄虚作假。

三、旅游用地政策优化措施1.确定旅游用地分类标准。

旅游部门会同国土部门对旅游用地进行系统和全面的调查，确定当前旅游用地的数量、权属、分布等情况，在此基础上提出一个旅游用地分类标准，为旅游用地分类管理打下基础。

2.重点保证旅游新增建设用地的计划指标。

作为国民经济战略支柱产业与新兴服务业，未来必然会出现更多的旅游投资需求，新增旅游用地不可避免。

因此，各级土地管理部门在编制土地利用年度用地计划时，要充分考虑旅游产业的发展需要。

土地部门在审批流程上，应对旅游用地申请开辟绿色通道。

3.旅游规划的编制，要纳入各地土地利用总体规划体系当中，提高其法律地位。

避免土地利用规划与旅游规划在对同一地块或同一区域进行规划时，出现相互矛盾的现象，提高旅游用地规划的可操作性，减少两者之间的矛盾。

4.乡村旅游用地分类管理。

对于已经存在的乡村旅游应当继续允许其存在。

按保障面积对乡村旅游项目用地进行计算，超过面积的应该有偿使用。

对于农民利用自己宅基地开展旅游接待活动的，只对其征收营业税，对于宅基地以外另建经营设施的，实行有偿使用制度，征收土地使用费。

5.探索鼓励其他用地与旅游用地的复合利用。

旅游需求的多样性也为工业、宗教、军事及其他特殊用地向旅游用地的转化提供了可能。

这些用地向旅游用地的转化分为完全转化和部分转化。

前者是指改变原有的功能，使之完全成为旅游用地，如把一些废弃的工矿重新建造为酒店、酒吧、旅馆等，但由于此类用地并不是两种利用方式并存，因此，不属于复合利用；如北京798艺术区就是在原来一个工厂的基础上，发展成一个热门旅游区。

后者是指在保持原有的功能的基础上，发展旅游，即复合利用。

可以把一些工厂、庙宇、军事基地等发展为旅游用地，开展工业旅游、军事旅游等。

6.鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）开展旅游项目。

各地根据实际情况，出台相应的财政或税收政策鼓励一些大型用地旅游项目利用四荒地进行开发，如高尔夫球场、滑雪场、主题公园等。

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