浅谈土地一级开发企业成本之控制

浅谈土地一级开发企业成本之控制2013-10-07王红野中国房地产策划师联谊会[文章摘要] 随着国家对房地产、土地和资金的严格控制、城市化进程的加快、以及城市规划水平的进一步提高使房地产行业（包括土地一级开发行业）的生存环境将发生很大变化，由于在土地一级市场上，土地供应量远远满足不了开发商的需求，开发商之间的竞争日趋激烈，因此，各大型房地产开发企业开始了对土地一级开发项目资源的争夺。

本论文以北京市为例，在对土地一级开发行业特点、土地一级开发企业在市场中的地位、土地一级开发流程及成本构成进行了定性分析之后，以北京郊区某大型土地一级开发项目为例，采用比较法定量地对土地一级开发流程中影响开发成本的关键环节和重要影响因素进行了分析研究，并提出土地一级开发企业进行成本控制的十六字策略“重视战略、掌握政策、合作共赢、加强管理”。

33 号文规定：自2004 年8 月31 日以后，经营性项目停止协议出让，必须以招拍挂方式公开上市。

于是，土地一级开发和土地一级开发企业开始引起公众的注意。

但随着国家“严格土地管理”、“稳定房价”等一系列宏观调控政策的出台，在土地一级市场上，土地供应量远远满足不了开发商的需求，开发商之间的竞争日趋激烈，因此，各大型房地产开发企业开始了对土地一级开发项目资源的争夺。

本论文以北京市为例，在对土地一级开发行业特点、土地一级开发企业在市场中的地位、土地一级开发流程及成本构成进行了定性分析之后，以北京郊区某大型土地一级开发项目为例，采用定量比较法对土地一级开发流程中影响开发成本的关键环节和重要影响因素进行了分析研究，并提出土地一级开发企业成本控制的相应对策。

一、土地一级开发及土地一级开发企业1、土地一级开发的定义土地一级开发是指按照国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市土地储备供应计划的要求，将列入城市土地储备供应计划的开发项目，在确定土地开发综合策划方案后，以政府委托或公开招标的方式确定一级开发主体;获得土地项目一级开发权的开发主体，再根据“政府主导、统一规划、市场化运作”的原则，运用现代项目管理的理论、系统和方法，组织实施土地开发项目的征地、拆迁、规划设计、市政基础设施和配套建设、交通建设、环境建设和投融资，并为二级开发（单纯房屋开发）商服务，提供土地开发项目完成后的经营管理方案，对土地开发项目实施速度、品质、成本全过程把握和控制，达到土地开发项目社会效益、环境效益、经济效益高度统一的动态过程。

土地一级开发是房地产业的一个重要分支和组成部分。

[1]2、土地一级开发企业的出现在 33 号文件出台之前，一般而言，商品房项目开发是一个土地开发、房屋建设合二为一的连贯活动，很少有开发企业将这两个中间过程相互剥离开来；只有在规模较大的旧城区改造项目中，地方政府为了某一城区的综合环境治理，委托或专门成立一家大型地产公司，该公司的主要业务就是对指定区域的土地进行一级开发建设。

例如首开集团（原城市开发集团）接受市政府的委托对方庄、开阳里和望京地区进行的土地一级开发；北科建集团则是北京市政府、科技部于1999 年向国务院请示，经批准成立的土地开发公司，由七家大型国有企业组成。

这一类企业，即所谓的有政府背景的大型国有土地一级开发企业。

在33 号文件的出台，将经营性项目的土地开发和房屋开发割裂开，土地由生地到熟地，再由熟地到建成房屋，必须两个阶段中间必须执行“熟地的出让必须在土地市场的公开招拍挂”的程序。

于是，土地的一级开发与土地的二级开发，土地一级开发商和二级开发商的名词开始在业内的文件和各种媒体中广泛应用开。

下面将根据企业取得土地一级开发开发权方式（即项目来源渠道）的不同对企业进行分类。

3、土地一级开发企业的类型按项目来源渠道，可将土地一级开发企业分为三类：第一类是前面讲述过的国有土地一级开发企业；第二类是由政府授权获得土地一级开发权的企业，第三类是在土地储备中心以竞标方式在土地一级开发项目招投标中胜出的企业。

大型国有土地一级开发企业在北京市屈指可数，属于土地一级市场中的“计划产物”，它们承担了一些政府职能，实施的项目多为本地区重要的商业中心区、科技园区、各类开发区等的大面积的成片土地一级开发。

例如老牌国有企业原北京市城市建设开发集团所承担的望京地区的土地城市开发；又如99 年成立的北科建集团，注册资本金13 亿，承担了了中关村五个重点项目的土地一级开发，开发的总的面积是6.3 平方公里，总的投资规模在110 亿。

被授权企业所承担的项目大多是“8.31”大限中被列为采取历史遗留问题的项目，这类经营性项目在2004 年8 月31 日前尚未办理完立项手续，但是，一些项目以办理完规划手续，一些项目已经与土地方签定土地征用或转让协议，并且开发商对项目已有相当资金投入。

在土地一级开发项目招标中胜出的企业，这一类企业就是政府主导的市场化方式确定的土地一级开发主体，目前，这一类企业的数量较少。

北京市土地一级开发项目招标工作是从06 年下半年开始实施的，首批选择了4 个项目做试点——石景山区南宫住宅小区土地一级开发项目、门头沟新城城子地区21－28 号用地一级开发项目、顺义区前进村改造一、二期土地一级开发项目、海淀区大西山风景旅游区西埠头土地一级开发项目。

2007 年1 月9日在土地一级开发项目招标结果发布会，公布了胜出企业。

2007 年，北京市将逐步全面推行土地一级开发招投标制度。

据市国土局相关资料报道，目前已有40 余个项目约860 公顷土地通过了政府储备土地和入市交易土地联席会的审议，土地一级开发实施方案也已按程序审核完成，目前正在编制招标方案，将于2007 年陆续开展土地一级开发项目招标工作。

由于目前正在进行的土地一级开发项目的实施主体是以政府授权方式为主，因此，为了具有代表性和普遍性，文中后面章节选取了北京北郊某大型土地一级开发项目做案例研究。

二、土地一级开发流程及土地一级开发企业在市场中的地位1、土地一级开发流程：土地一级开发流程，指企业从项目前期调研、立项，一直到土地开发建设后的土地上市的全过程。

可简单表述如下：前期调研规划意见规划用地立项征地拆迁市政建设验收上市立项程序中，开发商向市规划部门办理规划意见，向市用土地部门办理用地手续，向计划部门（市发政委）办理立项标准，同时征询交通、文物、环保和市政等专业部门的意见。

在流程的各个环节有许多具体工作内容，比如：开发商在向市规划部门办理规划意见之前，首先要委托设计单位做该地块的规划实施方案；在市用土部门办理用地手续之前要对该地块现状进行拆迁评估摸底，为编制投资概算和后期的土地一级开发实施方案提供依据；市政工程建设之前要进行市政规划设计及工程找投标工作；在土地上市前，要编制土地一级开发成本细目，待土地储备中心审核通过后，并被列入当年供地计划中，才能走公开挂牌手续。

2、土地一级开发企业在土地一级市场中的尴尬地位（以授权企业为例）土地一级开发企业看起来是一个很重要的角色，承担了从项目前期调研、规划设计、项目立项、征地拆迁、基础设施建设和定价上市全过程的实施主体身份。

在项目实施的各个阶段，开发都承担着各种政策、资金、经营风险。

在立项之前，该企业需做大量的市场调研、项目策划，为了使投资测算可行性研究报告的科学性更强，往往需要做初步规划设计和先期的拆迁调查摸底，还要协调政府各部门关系，随时注意政府政策动向，适时调整项目规划；所以，在前期工作阶段，对于开发商而言，不仅仅是前期这部分的资金和人员投入，还有时间的机会成本，甚至一些公司就是为该项目而成立的，那么，还应包括注册本金的机会成本。

在立项之后，该企业马上开始面临承担巨大的融资压力，大地块征地拆迁的资金占开发成本的较大比重，而且资金运用量大，投入时间集中，回流却集中于项目完成验收之后的土地上市；而目前各商业银行对房地产项目贷款的自有资金比例已达35%，那么，随着项目的企业的资金压力越来越大，对于新成立的项目公司，往往在项目建设过程中不断地向股东单位或其他单位寻求短期借款。

立项后的另一个压力是对项目进度的控制，一般给该类提供的商业贷款为1 年期，那么，如果征地拆迁遇到了难点，拖延项目进度，那么，未能及时列入当年的供地计划，企业又将面临逾期还贷的罚息风险。

立项后的最大风险是土地一级开发成本的控制，尽管在预算中已经考虑了 2.5%的不可预见费，但是，在项目实施过程中，变数最大的就是征地拆迁费用，其中不仅仅是政策变化影响，也存在着在拆迁过程中各个相关利益主体的利益平衡问题；由于拆迁的主体是地方政府，可是，由于地方政府在拆迁过程中执行力不够时，会导致拆迁成本大比例增加。

尽管土地一级开发企业承担着项目实施主体，但是，由于在土地一级开发的整个过程中，它并不拥有土地的使用权，即它与它所实施的对象之间不具有物权关系；开发企业仅仅是受地方政府委托对土地进行开发建设，实际上相当于一种特殊的经济合同关系，所以有专家有如是说“如果只是一个小开发，仅仅做土地一级开发，土地一级开发企业就是加工，你把生地加工成熟地，你拿加工费就完了。

”也有业内人士说：开发企业项目的运作中，是最没权利的一个，只有付钱的份儿，没有讨价还价的余地，无论是对政府，还是对农民或城市被拆迁对象，一样无能为力，实在是个尴尬的角色。

可见，土地一级开发企业为什么不能采用土地抵押贷款，为什么在征地拆迁时处于被动的受牵制地位，各种原因都归于土地一级开发企业与它所开发的土地之间不具有物权关系。

那么，该类企业的土地一级开发权又是一种什么样的权利呢？难道仅仅是一种“代建行为权”？在该篇文章中，不对此问题做深入探讨，仅对土地一级市场中各参与主体之间的利益关系做初步讨论。

3、土地一级市场中各参与主体之间的利益关系按照现行土地一级开发流程，一级开发完成后的土地需要进行以招拍挂的方式才能进入市场，二级开发商只有通过竞标、竞拍的方式才能取得土地的二级开发权。

在土地一级开发的全部过程中，参与的主体有地方政府、一级开发商、原土地方、二级开发商，当然还应涉及政府各部门（计划、规划、土地、建设等）和接受一级开发商委托而提供专业服务的设计、施工、管理、拆迁、评估其他中介公司等单位，前四者为土地一级开发过程中主要参与者，弄清它们之间的利益关系将对有利于清晰认识一级开发商在土地一级市场中所处的地位。

从人地关系看，他们分别承担了土地所有权人、土地一级开发权人、原土地使用权人、未来土地使用权人的角色。

从土地价格构成看，他们的利益分配分别为土地的收益、8%的法定利润、对原土地投入的补偿、以土地成交价作为对未来二级开发利润的成本投入。

具体地，地方政府是土地的收益人，即基本土地出让金及出让金的溢价部分归地方政府；一级开发商因承担土地开发任务，按照《北京市土地储备和一级开发暂行办法》规定，将获得2%或8%的法定利润，但在土地开发过程中发生的费用构成土地开发的一级成本；原土地使用者将获得拆迁等补偿，包括土地、房屋、人员安置的补偿费用，如果是农用地转为建设用地的项目，还应包括征地费及与征地有关的耕地占有税等；二级开发商是土地的购买者，他以中标价格取得土地的二级开发权，则该中标价中包含了土地挂牌底价（一级开发总成本）和全部土地出让金部分。