上海海关通关风险管理改善的探讨

由于DIC建立了良好的信息获取，加工处理渠道和全国海关 网络化系统，其占有信息量大、范围广、资料全，使各级人员 查询和鉴别风险信息十分快捷方便。
（二）美国 美国海关风险管理运用较早，管理过程系统性强，成效显 著，占有重要地位。实施风险管理过程以来，美国海关在监管 不变的情况下，虽贸易量和进出口企业高速增长，但进出口守 法水平稳步提高。 美国海关风险管理过程主要有以下三个基本步骤：
四、促进上海海关通关风险管理的对策研究 国外成功的实践为上海海关综合风险管理系统的开发提 供了经验，所引出的问题则为我们提供了努力的方向和解决问 题的思路，这一切为在上海海关业务中实施风险管理提供了理 论、方法基础和外部保障。上海海关可结合自身的发展，充分 借鉴上述国家海关的风险管理经验，加快上海海关风险管理的 全面推进。 （一）管理思想的变化是海关风险管理工作取得成效的前提 良好的风险管理意识是风险管理工作推广应用基础，海关 关员要解放思想，更新观念，实事求是地认识监管风险的客观 存在并且不能完全避免和消除，敢于冲破传统管理模式，切实 增强各岗位的风险管理意识，以此来提高整体的海关风险执法 水平。 首先，管理思想要由被动面对风险向主动承担和控制风险 转变。上海海关不仅要认识到有限的监管资源和不断增长的对 外贸易之间的矛盾，而且要认识到海关需要承担一定程度风险 的现实。同时，还认为海关可以通过对风险的了解对风险进行 控制。这是海关设计风险管理方案的基本前提。 其次，监管对象由单笔进出口货物向客户（企业）转变。 客户管理方法是海关提高贸易守法水平的重要内容，贯穿于风 险管理过程每一步。这种方法把企业的进出口经营活动作为一 个整体来把握，体现了海关从与风险联系最为紧密的角度（企 业）识别和控制风险的理念。 （二）丰富海关风险分析的信息来源 风险信息工作是风险管理的基础性工作，没有广泛、准确 的风险信息，海关风险管理则无从谈起。风险信息工作的成效 是衡量风险管理水平的重要标志之一。因此建立合适的风险信
表2 美国海关风险管理过程
步骤
职能
步骤一 步骤二 步骤二
数据与信息收集与 处理
分析与评价风险
确定处置措施
识别风险及风险的本质原因 1 系统的贸易测量 2 采用查验布控系统 3 实行客户管理
确定管理对象的风险等级 1 界定不守法的严重程度 2 对守法风险进行分类 3 界定执法影响水平
对风险造成的损失采取补救措施 1 自主守法方案 2 强制守法方案
然而，在风险管理与海关业务的逐步融合过程中，特别是 在上海海关现行分类通关模式下，最核心的问题是如何设计一 个既能有效监管、又能服务到位的风险参数，并以此来对通关 的货物进行分类。这种情况下，传统海关管理模式下的一些体 制性弊端逐步突现出来，上海海关通关作业环节的风险管理应 用仍存在很多不足：
1、总体而言，对风险管理的理解和认识不深入 由于我们主客观判断与现实风险本身存在差异，正确对待 风险管理的作用尤为重要，要正视风险的存在，并能有效评估 风险，做到心中有数。盲目夸大风险或藐视风险都是有害的。 前者会导致现场过多的查验，如有些查验人员将查验率提 高到100%。这样做的弊端：一方面受到海关现实资源的限制， 使得现查查验人员的工作量增加；另一方面会产生不良影响， 不利于促进国际物流效率，且与“促进为主”的海关方针是相 违背的；后者将把风险管理简单化，片面、单向地同风险布 控、风险分析和风险预警等同起来，缺乏对风险管理本质的深 刻认识，造成海关工作的被动局面[5]。 2、风险管理信息来源有限且信息交流不够充分 风险信息既是海关风险管理的前提和基础，又是风险管理 理念、方法、应用水平的客观反映。然而，目前风险管理的信 息来源有限，目前信息不足主要体现在：信息量不够，信息来 源狭窄，海关信息大部分来源于上级的政策和法规文件以及海 关局域网；数据采集渠道单一，大多数来源于通关数据；缺乏 有价值的信息、数据，信息的价值体现在时效性和保密性上。 同时，根据风险机制建设的要求，海关各部门之间必须 充分交流信息，形成信息共享机制。但目前，各业务部门之间 相互提供信息情报，利用各自的专业优势和资源优势为帮助其 它部门开展风险管理的相对较少，报送风险动态信息积极性不 高，部门之问信息交流渠道不畅，有的部门担心暴露问题而不 愿在风险平台上发布本业务领域的风险信息，有的部门在监控 分析中发现涉及其它部门存在的风险而事不关己、高高挂起， 形成管理误区[2]。 3、风险管理工作停留在某些层面、某些部门，没有形成科 学系统的风险防范和控制模式 在海关现有的职能部门设置中，稽查司负责风险管理平 台，而监管司则负责海关的通关监管。也即是，各种风险因素 一并汇总到稽查司的风险管理平台，由其制作出科学的可操作 的风险值，而后再将其反馈到监管司，由其应用到通关实践 中。在这一过程中，如何保证这些诸多的信息在传递过程中不 失真，且能及时有效，并且能综合为一个科学的有操作性的风 险值，这考验着海关现有职能部门的通力协作性。 多数部门停留在通过风险平台进行简单的数据查询和监控 上，借鉴其它部门经验成果开展风险分析和协作不够，分散的 风险分析和处置难以形成防控风险的整体效果，往往还造成人 力、财力的浪费。 4、实施风险管理的外部环境不够健全 一是我们的社会诚信体系不够健全，客观上为实施风险 式通关、纳税人管理制度等企业分类管理措施带来来困难；二 是海关和企业的伙伴关系尚未完全建立，同时扮演着对企业的 “管理者”和“合作者”的双重角色；三是行业协会和总结组 织等社会管理机构素质不高，专业技术水平低，无法分散、分 担、转移或化解部分海关风险。 5、风险管理平台尚不完善 风险管理平台是海关各部门开展风险分析工作的工具，但 其前瞻性、全局性的战略规划相对不足。主要体现在风险平台 属于事后系统，存在数据导入的延时，造成了分析的滞后性； 部分数据不全、功能不能实现，平台采取身份识别管理，用户 必须在授权后方可使用，应用的范围受到很大的局限等；平台 分析结果不能直接作用于业务操作系统。 三、国外先进风险管理模式借鉴 世界海关组《京都公约》工作组第十一次会议将海关风险 管理列入《京都公约海关监管指南》，呼吁各成员国间大力推 广风险管理。在国际上，风险管理在海关管理中有许多成功的 应用案例。 （一）荷兰 荷兰海关将风险管理作为海关管理的哲学，并以此指导 海关监管的具体实践。从荷兰海关最高管理层到各地区海关、 现场各业务部门管理者、一般关员无不具备强烈的风险管理意
表1 实施风险管理，分类通关前后上海口岸工作效率[4]
方式
风险管理前
风险管理后
海运进口
3-5天
24小时
海运出口
3-5天
24小时
空运进口
3天ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ右
12小时
空运出口
3天左右
12小时
数据来源：上海口岸网
同时，关员的风险管理意识普遍增强，采集风险信息，研 究开发风险分析方法的工作逐渐深入。随着海关风险管理的不 断推进，风险管理的中心基本地位已确立，风险管理的方法和 技术在通关、查验、税收征管以及加工贸易监管中得到初步应 用。风险管理的组织体系初步建立。风险管理的制度建设不断 巩固，风险信息管理、平台运行、预警提示发布等一系列基础 性工作制度在实践中趋向成熟。风险管理技术逐步渗透到海关 业务管理的各个方面。
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时代经贸 2010 年 6 月 中旬刊 总第172期
识，对实施风险管理高度重视，并已经深入人心。在海关监管 各项业务领域的作业中，风险管理理念通过海关监管战略目 标、操作规程、作业制度得到贯穿于海关对企业和货物监管的 全过程。
荷兰海关应用风险分析强调这样一个原则，是从海关实际 业务操作出发切实适合业务现场的实际需要，而不是空谈的理 论和战略计划。因而荷兰海关将风险分析分为战略层、战术层 和操作层三个层次，重点放在业务操作层方面的风险分析。
荷兰海关风险管理能发挥如此大的作用，很大部分应归功 于荷兰海关情报信息分析中心DIC。这里信息分析专家云集，他 们全方位开展涉及海关业务的各类信息资料收集，分析处理、 风险布控等工作，目前DIC是欧盟海关组织内名列前茅的专职风 险信息分析处理部门，风险管理水平处于欧盟海关领先地位。 DIC作为荷兰海关风险管理最高权威机构，十分重视风险分析基 础工作，即信息的收集与处理工作。
风险管理部门对各单位、部门报送的风险信息，经过一定 的筛选、加工、经过提炼总结向总署风险管理平台报送。对具 有业务指导意义的风险信息，可以进行风险布控，也可按照一 定的程序下发相关职能部门进行处置，相关部门将处置结果反 馈风险管理部门，以便进行下一循环的风险信息收集。
（三）加强海关各部门间的协作配合 海关风险管理是一个横跨所有职能部门、纵贯各个业务环 节的系统工程，因此做好风险管理工作必须各部门通力合作， 密切配合，这就需要建立顺畅的协作配合机制，保证风险管理 各项措施落到实处。 风险管理追求整体效能，因此各部门之间的有机配合、协 作就显得尤为重要。这种机制是规范部门之间风险信息传递、 处置、反馈、总结，进而完善海关管理的联系制度。它应当明 确每个部门发现风险信息后的传递渠道及程序、相关部门处置 风险信息后的反馈要求及途径以及对此风险信息的总结评估， 进而形成对海关管理有借鉴价值的经验。通过这种固定的机 制，保证风险管理过程的循环往复，不断提高管理水平。 （四）完善风险管理信息平台建设 积极参与总署风险管理平台的统一建设和推广，实现信息 收集、识别、处置和评估一体化。上海海关风险管理体系必须 在与国家海关风险信息平台实现对接的基础上才能正常运行。 上海海关是基本的业务操作单位，不可能做到对风险信息大规 模采集加工和对风险信息综合分析评价，只有通过与国家风险 管理信息平台的有效对接，才能直接实现风险数据的交换。 （五）建立培训机制，重视培养风险管理人才 能否实现以建立健全风险管理机制为中心环节的现代海关 制度第二步发展战略目标，关键在健全培育、聚集海关风险管 理人才的体制机制。风险管理作为一项新的专业技能，为了真 正发挥风险管理的作用，使其具有高质量，高水平，权威性的 分析处理能力，上海海关应大力度培养既懂技术又全面熟悉海 关业务的专家，提高风险管理人员的整体素质，创造有利于专 业人才的优良环境，实现“人尽其才，物尽其用”。 推行海关全面风险管理，建立一套有效的培训机制将为 更好的运用风险管理提供基本保证。这个培训机制可以分为两 部分，首先是建立真正意义上的专家制，正如前面所述，风险 产生的隐蔽性、复杂性等特性决定了风险分析的专业性，这种 分析需要大量的、长时间的、枯燥的工作和丰富的专业知识及 经验作为支撑，因此培养一支高水准专业风险分析队伍势在必 行。其次是实施广泛意义上的基础培训，对全体关员进行风险 意识、风险识别技巧等方面的培训，拾遗补漏，从而在各个层 面上加强对风险的识别和防范能。