俄罗斯传媒法发展

俄罗斯传媒法发展

俄国历史上的第一部传媒法问世于苏联末期。20 世纪80 年代末, 在“公开性”、“民主化”的改革浪潮推动下, 苏联传媒领域的“自由化”被进一步强化。作为政治斗争工具的传媒越发成为党派争夺的焦点。在这个历史大背景下,《苏联出版与其它传媒法》应运而生。

从此, 俄罗斯传媒领域的立法方兴未艾,几年之内, 传媒的法律体系便基本形成。该体系的基本构成如下:

1、1990 年《苏联出版与其它大众传媒法》

90 年代初期, 为了规范日渐失控的大众传媒, 戈尔巴乔夫开始推动实施制定传媒法的计划。1990 年6 月, 戈尔巴乔夫签署了苏联历史上第一部《苏联出版与其它大众传媒法》( 以下简称《苏联传媒法》) 。《苏联传媒法》的诞生, 是俄国新闻出版史上史无前例的事件。它改变了苏联传媒存在的主旨, 赋予它全新的社会职能。从以下三个方面做出了原则性的突破: 1、取消新闻查禁; 2、解除传媒垄断; 3、实现传媒自治。这部“大鸣大放”的法律, 确定了俄罗斯传媒转型的基本目标: 自由化、私有化和市场化。它从政治上确立了苏联意识形态的多元化, 扩大了党内反对派的影响, 使苏联共产党丧失了最后一个斗争阵地。

事实上,《苏联传媒法》生效不过一年, 1991 年8 月, 苏共即宣告解体。之后不久, 许多原国家一的党报趁势脱离原隶属单位, 成为独立传媒。从此拉开了传媒转型的大幕。但是,《苏联传媒法》只有39 条, 不足8000字符。它搭建了传媒的原则框架, 却对许多重要概念缺乏具体解释, 例如究竟什么是新闻审查? 什么是传媒自由? 诸如此类的概念大多模糊不清。

2、1991 年《俄罗斯联邦大众传媒法》

苏联正式解体的第三天, 1991 年12 月27日, 俄罗斯联邦人民代表大会和俄罗斯联邦最高苏维埃即颁布了《俄罗斯联邦大众传媒法》( 以下简称《俄罗斯传媒法》) 。《俄罗斯传媒法》从7个方面对传媒行为进行了规范, 具体条例由原来的39 条增加到62 条, 字数增加了近2 倍, 而且对许多基本概念进行了阐释, 每一章的细则都更加完整和详实。《俄罗斯传媒法》在坚持走“自由化、私有化和市场化”道路的同时, 表现出更加自由和开放的主思想, 具体体现为以下几个方面: 1、允许传媒重新注册和登记; 2、严格约束终止新闻媒体活动的权力; 3、明确创办人与编辑部的关系; 4、提供税收优惠; 5、放松色情出版物的限制; 6、扩大记者权力; 7、放宽国家间的合作尺度。

叶利钦在一年内连续推出两部新闻法,而且一部比一部开放, 是有特定历史原因的。在严酷的政治斗争中, 传媒是叶利钦执掌的俄罗斯政府与戈尔巴乔夫代表的苏联共产主义最后决斗的重要阵地。事实证明, 借助第一部《苏联出版法》作为理论依据, 前者成功地使传媒彻底摆脱了党的控制。借助第二部《俄罗斯传媒法》, 则向俄罗斯人民和国际社会展示了一个民主俄罗斯的新国家形象, 赢取政治好感。值得注意的是,《俄罗斯传媒法》在对印刷媒体大鸣大放的同时, 惟独没有忘记针对广播电视媒体制定严格的许可证制度[1]。至今为止,俄罗斯广播电视媒体的根本命脉自始至终掌控在国家的手中。事实证明, 每逢关键时刻, 多数电视媒体总能与政府保持一致。唯其如此,96 年叶利钦的连任、2000 年普京的当选等一系列政治难题才得以顺利解决。

3、其它含有涉及新闻传媒领域的联邦法律法规

在俄罗斯, 除了专门的传媒法, 信息媒介的行为规范还大量体现在其它法律法规中。《俄罗斯联邦宪法》、《俄罗斯联邦民法典》、《俄罗斯联邦刑法典》、《俄罗斯联邦劳动法》、《刑事诉讼法》、《税法》、《仲裁法》等各大法典中均有大量涉及信息传媒的条例。此外, 俄罗斯还有许多涉及传媒的专项联邦法。例如1993 年7 月颁布的《国家机密法》,1994 年《国家权利机构在国家新闻媒体中的活动阐明程序》, 1995 年1 月联邦《通讯法》1995年1 月25 日

联邦《关于信息、信息化和保护信息法》, 1995 年6 月联邦《广告法》, 1995 年11月联邦《对地区报刊的经济支持法》。1996 年6月联邦《国际信息交换法》, 1998 年11 月《关于个别形式媒体的许可证制度法》。1999 年6 月《杜马选举法》。1999 年12 月《总统选举法》。2001 年5 月的《紧急状态法》等。除了这些专项联邦法, 俄罗斯总统令也是规范信息传媒的法规之一种。例如1995 年10月、1997 年8 月叶利钦颁布的《关于完善俄罗斯联邦电视传播制度》和《完善国家广播传媒结构》总统令。

此外, 联邦政府决议也对规范传媒行为起到协助作用, 如1994 年的《关于电视、广播以及于电视广播活动有关领域的许可证决议》、以及2000 年4 月《关于确立国家通讯与信息部下属的广播频率委员会、电讯委员会、信息委员会的决议》等等。

4、地方传媒法

大部分俄罗斯联邦主体都先后制定了自己的、涉及大众信息传媒的法律或法规。86 个联邦主体中, 有4个共和国创立了专门的《大众传媒法》, 它们是: 阿迪格、巴什科尔斯坦、卡巴尔达- 巴尔卡尔、乌德穆尔特。其它主体如莫尔多瓦等虽然没有制定专门的传媒法, 但都有涉及传媒( 例如关于选举、国家秘密保护、获取地方自治会议信息等) 的法律章程。也有少数共和国完全没有自己的传媒法规。

俄罗斯传媒立法的主要不足之处:

1、立法不够严谨, 导致法规本身矛盾重重。

例如《俄罗斯传媒法》中关于创办人与出版者关系的约定, 一方面规定创办人不得干涉出版者的行为, 一方面又强调出版者的一切行为以创办人与出版者的协议为依据。这种自相矛盾的规则在具体事实中引发了极大的问题。

2、在传媒的组织与活动中, 法律没有明确创办者、出版者、编辑部之间的经济关系, 同时缺乏对媒体财产所属透明度的约定。

在转型时期的俄罗斯, 传媒常常依靠资助生存, 这时, 创办者、编辑部和资助者的三角关系变得很复杂。处理不好这三方的经济关系, 编辑部的独立性会受到极大的限制, 信息产品的可靠性也会受到质疑。

3、缺乏系统规范的广播与电视法律。

1995年、1997 年国家杜马两次推出《广播电视法》草案, 均被否决。广播电视是当今最有影响的媒介, 政府不愿意放松对它的控制。因此, 多年来, 除了《俄罗斯传媒法》关于广播电视许可证制度的规定外, 俄罗斯没有特别的法规对其加以调节和特别约束。这样容易导致行业垄断等一系列棘手的问题。

4、执法无力, 破坏法律的行为比比皆是。

在俄罗斯, 上自总统、政府管理部门, 下至传媒主体( 出版社、编辑部等) , 都可以肆意破坏法律。最典型的事例莫过于1996 年叶利钦总统连任成功后, 无视现行的法律程序, 擅自将国家电视第四频道的24 小时播出权“奖给”在大选中助他一臂之力的私人电视台НТВ[4]。

5、管辖权引发的矛盾。

俄联邦宪法规定俄联邦与各主体的司法管辖权限: 修改宪法、制定预算等政策性问题划归联邦政府管辖; 公民的权利与自由、教育、科学、文化等一般性问题划归俄联邦与联邦各主体共同管辖。但是, 上述内容没有一项直接涉及大众传媒领域。于是, 在管辖归属问题上, 大众传媒领域成了一个真空地带。尽管多数联邦主体将传媒领域列入共同管辖或地方管辖范围[5]。但是, 共同管辖和地方管辖的概念也是不一样的。根据宪法第77 条规定, 在共同管辖范围内, 联邦各主体的法律不得与联邦法律相抵触, 否则以联邦法律为准; 而在地方管辖