传统公共行政

一、传统公共行政模式产生的背景、理论基础、内容、特点及缺陷。

1、产生的背景19 世纪,西方行政面临三大问题：一是行政系统靠个人效忠性的“庇护——依附”关系维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败；二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率低下；三是“政党分肥”制度的严重影响,为政党胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡,政府政策难以连续有效地进行。

针对早期行政存在的三大弊端,西方学者寻求的对策是:官僚制、政治——行政分离、文官制度和泰勒主义。

2、理论基础、特征传统的公共行政的特征是：行政部门处于组织领导人的正式控制之下；建立严格的官僚制等级模式基础之上；由常任的，中立的和无个性特征的官员任职；只受公共利益的激励；不偏不倚的为任何执政党服务；不是制定政策而是仅仅执行政治官员做出的决策。

传统模式的理论基础是官僚制理论和政治一行政两分法，主要来源于美国的伍德罗.威尔逊和弗雷德里克.泰勒的理论、德国的马克斯.韦伯理论以及英国1854年《诺思科特—特里威廉报告》。

3、内容传统的公共行政包括3个方面的内容：（1）韦伯的官僚制理论韦伯创立了官僚理论，其观点是：明确的、专业化的公职人员；根据功绩招募和任命；政治中立，政府更迭时公职人员仍然可以继续任职等。

与早期公共行政模式相比，韦伯官僚制模式的最主要的差别在于：运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。

组织及其规则比组织中的任何个体都更为重要。

官僚制体系其自身运作以及如何满足顾客需要方面都是非人格化的。

早期的行政以私人关系为基础——效忠于某个亲戚、庇护人或政党，而不是效忠于制度本身。

早期的行政模式有时在政治上是较敏感的，因为行政部门较为明显的是政治官员或统治阶级通过任命而支持的一种工具。

但是，它也常常是“专制的”，专制行政可能是不公正的，尤其是对那些不能够或不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。

以官僚制原则为基础的、非人格化的体系可以完全消除专制，至少在理想状态下如此。

档案的存在、对先例的信奉以及法律基础意味着在同样情况下总会作出相同的决策。

这样不仅更有效率，而且公民以及官僚等级制度中的人都知道他们处于什么样的立场。

在各种规定和非人格化的基础上，很自然会形成严格的等级制度。

当特定的个体离开组织时，这种制度及其规定会保持不变，同时他也注意到了工作在官僚机构中的人的任期和条件。

与《诺斯科特-特里维廉报告》一样，韦伯的官僚理论也要求，通过功绩而不是通过选举或恩赐来招募公职人员并终身任职，以获得公正的服务。

固定薪金的原则和通过等级结构升迁的前景也是公务员终身任职和全职职业的组成部分。

（2）威尔逊的政治与行政二分威尔逊认为，政党分赃制的弊病是由于行政问题与政治问题联系在一起造成的。

如果行政人员以一种公开的政治方式行事，那么无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中担任职务，都有可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的决策。

政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。

因此传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为一项指导原则，即政治与行政二分法。

二分法使公共行政“呈现为一个自觉的研究领域，在知识和制度上与政治有所不同”。

在传统的行政模式中，政治官员和公务员的领域是分离的。

简言之，政治官员应作出决定；而公务员则执行他们的决定。

政治性公职应在政治领域中以竞争方式委任；而官僚制公职则在官僚制领域以竞争方式委任。

政治官员应依靠其政治能力当选；而官僚制官员则依靠其官僚制能力当选。

这种政治上与职业上路径的分离应通过法律或宪法予以制度化，规定禁止同时任职和交换位置。

政治官员应由全体选民或其政治地位相当的人进行评价；官僚制官员则由其政治监督者或其官僚制组织中的同僚进行评价。

政治公职应有任期的限制，任期由时常进行的选举决定；官僚制公职没有任期的限制，任期由任职者良好的行为决定。

（3）弗雷德里克·泰勒的科学管理弗雷德里克﹒泰勒由于系统阐述了科学管理而受到人们的普遍称道。

泰勒的理论有两个重要观点：标准化工作，意指发现“一种最佳工作方式”；“实行广泛而严密的控制，为维持所有这些标准提供保证”。

科学管理的内容包括：（1）决定工作标准的时间和动作研究；（2）刺激性工资制度，它是对业已存在的计件工资制的一种修正；（3）改变职能组织科学管理在20世纪初成为一种福音式的力量。

泰勒所追求的是一种根本性的变革，用效率与科学取代了一时心血来潮的决定；而当通过科学管理使雇主与雇员表现出共同的利益时，这种变革甚至成为一种社会性变革。

科学管理原理非常符合官僚制理论。

行政人员的技能、无所不包的工作手册的编撰和非人格化是二者的共同特征。

正如贝恩所言：威尔逊、泰勒和韦伯都致力于提高效率。

然而，尽管效率本身是一种价值，但它还有另外的优点。

这种效率是非人格化的。

通过政治与行政的分离、应用科学因素来设计行政过程以及应用官僚制组织实施这些过程，政府不但能够保证其政策是公平的，而且能够保证政策的执行也是公平的。

4、缺陷（1）政治控制问题政府与行政的关系并不像威尔逊模式所描述的那么简单。

政治官员与官僚制官员之间的关系是复杂多变的，这种关系不会呈现出威尔逊模式所描述的那种正式的、线形逻辑的特征。

正无论从客观上还是主观上讲，行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。

行政体系确实在制定政策，尽管这些政策与立法部门和执行部门所制定的政策所采取的书面和公开颁布形式并不完全相同；而且，行政人员制定的操作规则，比起那些正式公开颁布的规则来说，对个体的实际影响更大。

政治控制模式的不切实际之处在于，政治与行政必然是相互关联的。

公务员的工作需要从本质上被认为是政治性的，尽管不一定是政党政治。

某些实际工作者可能仍旧认为他们仅仅是执行政策而不是制定政策，但这是一种“意识形态的主张”，而不是对经验事实的确认。

尽管该理论一直被认为不切实际，但它确实为传统的行政模式奠定了重要基础。

（2）“最佳工作方式”问题传统的模式假定，行政管理存在一种“最佳工作方式”，潜在的思想是，通过传统官僚制理论和科学管理原理可以发现一种解决既定问题的“最佳工作方式”，也就是说，在所有情况下遵循一些简单的“金科玉律”的方法论。

在公共部门，由于要详细规定处理每一个可能想到的突发事件的方法，程序手册变得非常冗长。

一旦如此，那么，公职人员的任务就纯粹是行政性的，仅包括手册制定过程的协商和执行几顶程序。

除了从手册中找到正确的出处，他不需要太多的思想，也不需要任何创造性。

从概念上看，行政人员无须为其行为结果承担责任，“最佳工作方式”的考量容许他们一起逃避责任。

（3）官僚制的问题职业官僚被其全部存在的物质与思想束缚于其行为之上，在绝大多数情况下，他不过是一部永不停转的大机器上的一个小齿轮，并被规定只能按照一个基本固定的路线行进。

每一个官僚被委以特定的任务，在通常情况下，除了最上层的官僚外，没有人能令这部机器开始或停止运作。

由此，官僚个人融合进官僚集体，这些官僚又整合为官僚机器。

这些官僚在看待如何延续机器功能和如何维护社会权威方面具有利益上的一直性。

人们不再认为官僚制特别有效的原因主要有两点。

首先，韦伯官僚制原则总是存在一些极端的解释，尤其是在人事制度中，这使得官僚制的僵化、形式主义较韦伯所设想的有过之而无不及，但其精英主义特征又远不能达到韦伯所设想的程度，这就导致了该体系效率的降低。

其次，新的组织行为理论认为，与更具弹性的管理形式相比，官僚制不再有特别高的效率和效能。

人们越来越多地认为，严格的等级制结构造成成本与收益相抵，而且还可能窒息组织的创造性与创新性。

狭隘的求同现象，对个人进取心与创造性的限制，难以忍受的遵从，称职但并不出色的工作表现，以及平庸的自满情绪。

倘若接受现实，那么似乎一切都会很好，而未来则不过是现实的重演。

当官僚制走向极端，它的缺陷将会取代其优点。

在这种情况下，官僚制组织不是审慎地进行计划，而往往是即兴作出一些决策，执行起来也往往是手忙脚乱，无论是决策还是执行都是未经深思熟虑的草率之举，并且常会造成秩序的混乱。

由于工作变成了乏味的例行公事，绩效出色的员工与绩效较差的员工在报酬上体现不出多大差别，其产生的结果不是生产力的提高，而是生产力的降低。

（4）公共选择的批评在20世纪的最后20年，受保守的市场经济学家引发的理论争论的影响，各国政府所采取的政策显然是以削减政府规模为目标的。

这些经济学家提出了两项主张：（1）政府官僚制大大地限制了个人自由，应以“选择”的名义削减其权力。

该论点本身引发了缩减政府官僚制范围的要求。

“自由优于奴役”，消费者的选择比官僚控制更为可取。

（2）与上述观点相联系，市场经济学家认为传统的官僚制模式不能像市场那样提供一个头等的刺激与报酬结构。

因此，官僚制模式显然不如市场过程那样有效率。

这种观点导致了公共选择理论的发展，该理论主张，以个人自由和效率为出发点来促进个人选择的最大化。

公共选择理论在本质上是微观经济学原理在政治和社会领域中的利用。

作为公共选择理论核心的“理性人”模式包含如下假定：（1）人们有多种形式的偏好，并能轻易地对其进行感知、排序和比较。

（2）这些偏好在顺序上是可以变换的，或在逻辑上是一致的。

（3）人们是“最大化者”，他们在决策中总是寻求以尽可能小的成本获取尽可能大的收益。

当他们以有效的方式寻求其偏好，并使其净收益最大化时，他们的行为是理性的。

以此界定为基础，如果某人以一贯的方式促使其偏好最大化，那么，不管我们有没有充分的信息来判断其偏好是否最优，这个人的行为也是“理性的”。

（4）人们的行为基本上是自利的、关注自我利益的和工具性的，他们根据对其私人福利（或其家庭）的重要性程度来选择行动的方式。

这些假定可被适用于各种不同的社会背景中。

根据标准的理性行为原则，可以得出如下假定：官僚们力图使其自身效用最大化，也就是说，官僚们为了自身目的利用等级结构来提升自身的权力、声望、安全性和收入，而并不是推动组织目标的实现。

韦伯模式所依赖的是一些本质上不具有利益取向的官僚们，他们受到“服务于国家”等诸如此类高尚信念的激励。

根据公共选择理论的行为假定，这类行为动机是不合逻辑的。

公共选择的理论家们认为，个人抱负驱使下的产出并不必然符合组织利益的最大化。

官僚的行为动机千差万别，主要包括：薪水、部门津贴、公共声誉、权力、委任权、部门产出、变革的难易程度以及部门管理的难易程度。

在官僚的任期内，除后两项外，其余诸项都是部门整体预算的明确目标……对于单个的官僚来说，即使不考虑其个人的动机，由于信息的有限性以及与他人的冲突等原因，他也不可能按照公共利益行事。

这甚至会促使那些最无私的官僚们去选择某些可行性强的、低层次的目标，而这又经常造成某些领域狭隘的专业技能的发展。