论顶层设计的四个关键问题

论“顶层设计”的四个关键问题
“顶层设计”到底指什么?如何在深化改革的语境中认识这一来自中央的战略性提法?我们有必要沿着四个关键问题进行理论和实践的梳理，澄清并厘定其内涵，构建对这一关键词以及衍生理论和制度设计的科学认知。

问题一：为什么要引入“顶层设计”?
“顶层设计”作为一种战略思路被引入到改革话语体系中是有其宏观背景和具体情境的。

关于当前要进一步深化的改革，其中有三点是已经基本达成共识的：第一，改革进入攻坚阶段，渐进式的改革已经遭遇挑战。

与改革开放初期相比，当前的改革已经涉入“深水”区，之所以要在重点领域推进改革其根本目的固然在于社会主义建设事业发展的客观需求，还在于重点领域目前的利益格局以及长期以来形成的体制症结，已经严重制约了生产力的进一步解放和越来越突出的社会公平正义的诉求。

这些问题已经不是“渐进式”和“修补式”措施能够解决得了的。

第二，伴随着30多年来的改革开放，政治、经济和社会文化诸领域的体制建设和运行模式已经逐渐明朗，社会建设和社会管理的整体布局已经日渐清晰，制度建设积累的结果以及可供借鉴的发展经验都表明，“摸着石头过河”的改革模式已经不再适应当前深化改革的需要，科学系统的整体设计已经迫在眉睫。

第三，社会主义事业建设到今天，政治、经济和社会文化诸领域的体制运行和要素互动已经系统化和网络化，任何一项改革措施都可能牵一发而动全身。

因此，接下来的改革就
越来越像一项系统的“网络工程”，要实现整体的良性运行，必须要有能够贯彻总体战略价值和理念的“蓝图”，能够实现“自上而下”的整体的、系统的、把控全局的设计，用以指导实践，这就是“顶层设计”之所以被引入高端战略构思的主要原因。

从中央的视角来看，“顶层设计”意味着一种态度和理念：从态度上讲，“顶层设计”意味着改革势在必行，政府责无旁贷，要担负起“总设计师”的角色;从理念上讲，“顶层设计”意味着科学发展观在治国方略上的具体呈现，那就是在尊重基层创新的基础上，科学地设计改革的蓝图要高瞻远瞩并从全局着眼。

问题二：“顶层设计”到底要设计什么?
尽管我们可以在一定意义上揣测国家和政府对改革的基本方略，但关于什么是“顶层设计”，实际上官方文献并没有给出一个明确的解释，这也就导致了在后续的学界讨论中形成了莫衷一是和众说纷纭的局面。

实际上，“顶层设计”指的并不是具体的设计原则和设计方案，而是在于对设计的全局观和系统观以及科学性的强调，其实质是一种科学的工程设计理念。

在此理念下，“顶层设计”强调来自高端的总控全局的价值观和理念的主导，以及由此产生的针对改革攻坚的系统性和科学性的自上而下的总体设计。

这一理解包含两层含义：第一，强调全局观和系统观，也即强调设计的“高端性”—政府主导。

政府主导改革的合法性可以从历史和现实两个角度得到证明：历史层面，30年来的改革开放经验表明，政府主导的改革基本上是成功的，不仅在经济上取得了“奇迹般”的增
长，而且在国家治理和社会治理方面形成了日趋成熟的体制框架和运行模式，积累了丰富的经验;现实层面，改革事关全局，关乎社会主义事业的兴衰成败，在我国尚未形成较为发达的公民社会的前提下，由政府把控全局，协调各领域利益关系，积极推进各项制度和运行机制的变革和完善是最稳妥也是最现实的选择。

同时需要明确的是，“顶层设计”不是“设计顶层”，也不是“自上而下”的灌输，“顶层设计”不仅不排斥和忽视基层创新，同时还会将基层创新以及诸层面的互动纳入到设计中。

第二，“顶层设计”理念下，改革的最基本框架和最核心问题在重点领域的推进要通过科学系统地设计来实现，这才是设计的主要内容，其最核心的设计应该包括四个方面：首先是政治体制改革。

也即进一步加快步伐，建立一整套适应社会主义市场经济和社会文化各项事业的民主政体，使政治体制成为推进各领域发展的“推进器”，全面胜任新时期国家和社会“治理”的角色要求。

其次是经济体制改革。

核心任务和目标就是转变经济发展方式。

当前我国经济发展的核心问题在于如何在人口红利逐渐衰退的前提下，由“劳动力密集型”的生产方式向“技术和资金密集型”生产方式转变。

再次是社会管理体制改革。

社会管理体制改革和创新的设计要求来自于对长期以来重经济轻社会发展模式的一种纠正和补偿，以及对上述社会问题和社会矛盾深化趋势的一种应对。

社会管理体制究其本质是政治体制的延伸，也即如何设计与当前政治体制相匹配的多元参与管理体制。

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制的倡导，本身就是“顶层设计”理念的一种
体现。

最后是文化体制改革。

文化体制改革的核心是在进一步确立社会主义核心价值体系主导地位的前提下实施文化强国战略，其重点是社会主义道德建设、文化产业发展和振兴以及公共文化服务体系建设等多方面的综合。

上述四个方面的“顶层设计”不仅要体现在理念上，也即要由中央统一认识，在全局层面设计改革的宏观战略和整体蓝图，实现一种“自上而下”的系统设计思路;同时也要具体体现在对四个领域的整体把握和具体的系统设计层面，包括对其目标和核心任务以及当前面临的主要障碍因素的整体认知和把控，以及在此基础上的政策和制度设计、资源整合以及整体过程监控和评估机制的确立。

问题三：“顶层设计”谁来设计?
从既有的研究和笔者前文的某些具体阐述很容易让人们形成一种认知，那就是“顶层设计”的主体应该是“政府”，或者是政府组织下的“高端视野”，这里的“高端”可以是政府设置的组织，也可以是政府的相关机构。

实际上上述认知是对“顶层设计”的误解。

作为一种科学决策和战略管理的工程学设计理念和操作方法，“顶层设计”本身只是一种工具，而所谓的“高端”也不是固定的组织和人群。

首先，从当前政治体制改革和社会管理体制创新的总体趋向来看，“顶层设计”的主体应该是多元的，是以政府为主导的一套多元参与决策的机制，而不是政府职能部门设计和决策的产出过程。

其次，笔者再次重申，“顶层设计”实际上是一套工程设计理念和原则，其核心是来自高端视角的系统性和科学性要求，这也就意味着主体也应该是系统的，也即设计从中
央到地方，从政治经济领域到其他诸领域，都应该参与到党和政府主导的设计工作中来，同时也都是“顶层设计”的对象。

在这里笔者认为需要强调的是，应该以此为契机，强化和扩充国家战略的科研和产出机制，强化治国的“智库”建设，将专家纳入到“顶层设计”的理念和战略规划中，进一步增强其系统性和科学性。

核心问题四：“顶层设计”如何实现?
关于“顶层设计”的实施路径问题，学界已经有了较多的探讨，主要集中在将改革纳入立法、建立社会参与机制、建立顶层设计的过程监控机制等具体措施。

在笔者看来，问题的关键在于“顶层设计”的实现必须要突破以下前提。

第一，“顶层设计”的实现有赖于认清改革的真正障碍因素和阻力，在诸层面达成“改革共识”。

改革的障碍因素，有社会转型期通常都会出现的社会结构性矛盾，有历史遗留问题和文化因素的影响，但最关键的是改革可能引发的利益格局变迁以及由此产生的阻碍乃至对抗力量。

改革所涉及的利益格局调整，可能会损及特定阶层的既得利益，从而引发诸领域的矛盾冲突，形成阻力。

认清这些因素并将之纳入到改革战略布局考虑范围内，既是“顶层设计”实施落实的前提，也是其内涵中的应有之义。

第二，“顶层设计”的实现有赖于理清目前改革目标的优先次序，实现系统设计和定点突破的结合。

改革本身是一项综合的系统社会工程，必须明确改革目标的优先次序并对其进行任务分解，分层次分阶段确定改革的任务目标。

这就要求“顶层设计”的落实既要兼顾系统的战
略高度和战略整体布局，也要在时间上纵向拉开，按照目标分解的阶段性寻求改革的定点突破。

就目前来看，政治体制改革已经成为改革的重中之重，也将是决定“顶层设计”和整体改革成败的关键。

第三，“顶层设计”的实现归根结底在于推进民主，实现“自上而下”与“自下而上”的有效衔接。

“顶层设计”不仅仅在于“顶层”，而是在于这种理念和设计原则为改革的上上下下和方方面面的主体所接纳，从而达成“共识”，形成合力。

因此，“顶层设计”的实现归根结底还是一个民主进程加速的问题，在于高端的“顶层设计”与基层创新紧密结合，形成一整套“自上而下”和“自下而上”相呼应的社会参与机制，以确保决策的科学性、民主性。

第四，具体落实“顶层设计”，需要有“顶层设计”的“顶层设计”。

就目前来看，“顶层设计”的难度之一不仅仅在于改革的攻坚，还在于其自身作为一项社会工程在具体落实上的制度安排和资源整合等诸方面的问题。

应当构建一套针对“顶层设计”的“顶层设计”，也即对改革的顶层设计进行系统规划，从制度建设到组织队伍建设，以及整体的过程监管和评估，都纳入到一整套科学的决策和战略管理机制中，真正达到“顶层设计”本身所蕴含的理念和方法论的客观要求，并以此为起点，着手整体改革的“顶层设计”。

(作者为河北大学政法学院教授)。