政府出资产业基金所涉及的若干问题
国有企业作为LP GP的相关问题
问题背景：当前A公司在募资过程中考虑引入“国有企业”作为所设立基金的出资人，并考虑作结构化的安排，故就此对引入国有企业出资人的相关注意事项进行探讨和分析。
一、“国有企业”成为基金GP可能存在的问题1、《合伙企业法》规定国有企业不得成为普通合伙人从基金的架构安排来看，以有限合伙企业作为基金的法律主体可能性较大。
根据2007年施行的《合伙企业法》第三条，国有企业不得成为普通合伙人，结合引资商业实质考虑，引入国有企业应作为基金的LP。
有限合伙企业架构如下：1、“国有企业”的概念存在争议“国有企业”的概念是模糊的，而界定清楚“国有企业”的概念才能厘清不成为普通合伙人的国有企业具体指哪些企业。
根据《中华人民共和国企业合伙法释义》（全国人大常委法工委编撰，法制出版社2006年出版），“国有独资企业是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。
国有企业的概念则较宽泛，可以理解为包括国有独资企业、国有控股企业和国有控股公司。
”《中华人民共和国企业合伙法释义》亦载有全国人大法律委员会关于《中华人民共和国合伙企业法（修订草案）》修改情况的汇报（2006年6月24日）：“法律委员会经同国务院法制办、国资委、证监会研究认为，国有独资公司、国有企业、上市公司如果成为普通合伙人，就要对合伙企业债务承担连带责任，不利于保护国有资产和上市公司股东的利益。
因此，不宜允许其成为普通合伙人，但可以成为有限合伙人，仅以其出资额为限对合伙企业债务承担有限责任。
据此，法律委员会建议将这一款修改为：“国有独资公司、国有企业、上市公司不得成为普通合伙人。
”” 从《中华人民共和国企业合伙法释义》所体现的立法意图和理解内容看，国有企业概念的指向相对清晰，包括以国有控股为限国资成分更高的企业，大致与国资监督管理部门管理的企业范畴一致。
然而，上述释义虽然权威，但并未上升到司法解释的层级，不具备普遍效力；而“国有企业”在不同时期含义不同，不同部委使用“国有企业”这一概念时指向也不同，故实际存在与之相悖的情况。
浅议政府引导基金存在的问题和建议
浅议政府引导基金存在的问题和建议基金该不该完全由政府引导？中间会有哪些问题？今天小编给大家带来的是浅议政府引导基金存在的问题和建议，有兴趣的小伙伴可以进来看看，参考参考！近几年来，我国经济发展面临转型升级的历史性机遇，各地围绕招商引资、深化供给侧结构性改革，促进“大众创业，万众创新”发展的需求非常迫切。
在此背景下，从中央到地方均将政府引导基金视为全面实施创新驱动发展战略，加快新旧动能接续转换，推动产业优化升级，调整经济结构的有利工具。
根据有关资料显示，截至x年12月底，国内共成立1013支政府引导基金，目标规模已经超过了万亿元。
近期，笔者对某市红土引导基金管理运行情况进行了审计，发现政府引导基金在管理运行方面存在一些亟待解决的问题，部分财政专项资金使用不当，对当地经济社会发展贡献有限，资金投放缺乏评价机制，绩效考核缺失。
应尽快解决。
一、当前政府引导基金管理运行存在的主要问题（一）少数欠发达地区不切实际，盲目组建政府引导基金。
按照相关规定，政府设立引导基金的主要指导思想是引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展。
客观上讲，组建引导基金所在区域应具备解决产业重点领域和薄弱环节、发展战略性新兴产业和高技术产业的条件，同时必须有一定的人才、技术、项目资源储备。
然而在实际操作中，受所在区域人才、科技、教育、金融等方面发展的影响，在欠发达地区项目资源有限，往往陷入无项目可投的情况，引导基金规模井喷与优秀项目难觅之间的矛盾日益显现。
如湖北某地级A市，位于湖北省东南部，毗邻武汉，为“武汉城市圈”经济一体化的城市之一。
为吸收并借鉴武汉市众多的高等学府IT技术及教育优势、武汉的“光谷”IT技术及信息产业的优势，2008年该市将IT技术及信息产业列为发展重点。
x年A市由市财政出资1亿元、与其他社会资本共同组建的亿元政府红土引导基金，支持当地“互联网+”的IＴ行业，但受相关因素的影响，A市IT技术及信息产业发展并未达到预期目标。
政府引导基金发展现状、问题及对策研究
现代营销上旬刊XDYX学术界和实务界普遍认为，我国政府引导基金始于21世纪初，典型的代表是2001年设立的中关村创业投资引导基金。
我国政府引导基金发展至今已有二十多年，经历了初探（2001—2007年）、规范（2008—2016年）以及精细（2017年至今）三个阶段。
目前，政府引导基金规模正在不断发展壮大，对社会经济以及产业的发展显示出了其所具备优势，有效放大了政府财政资金支持力度，支持了地方产业和经济发展。
但是，政府引导基金的发展过程中也存在着诸如机制、运营监管等方面的问题。
解决好政府引导基金存在的问题，利用政府引导基金撬动社会资本投资，对于我国加快经济复苏以及促进地方社会经济发展至关重要。
一、政府引导基金发展现状及趋势（一）政府引导基金规模不断扩大且发展趋向精细化我国政府引导基金经历数量、规模双增加，到数量、规模双减少，再恢复增长的不同阶段。
据投中研究院统计，当前，政府引导基金正处于精细化发展阶段，经历阶段性调整后正向高质量发展。
政府引导基金的累计规模从2012年163只，认缴规模合计730亿元，增长至2022年的累计1531只，认缴规模合计27378亿元，认缴规模的年复合增长率高达43.69%。
尤其是2016年之前，我国政府引导基金保持高速增长，2015—2016年几乎保持着倍增的发展速度，具体见图1。
图12013—2022年政府引导基金情况资料来源：投中研究院2016年之前，我国政府引导基金发展速度较快。
从政府引导基金规模与数量两方面来看，2014—2016年，我国每年净增加政府引导基金分别为53只、274只与406只，每年净增加认缴规模合计为617亿元、4329亿元以及5402亿元。
自2017年起，我国每年净增加基金的数量及规模均有所下降。
在这一阶段，我国政府引导基金设立的论证、管理以及投资、评价等更加科学与严谨。
2020年，我国政府引导基金净增加数量为35只，净增加认缴规模合计为816亿元，数量较2017年减少371只，规模较2017年减少4586亿元。
政府投资设立私募股权投资基金应关注的法律问题及建议
“ 苎 基
仅仅 是 一种 金融 投资 和 获取 利益 的工 具 ，其触 角更 是 深入 到社 会 经济生 活 的各 个 方面 。近 年来 ，我 国各 级政 府 也开 始介 入基 金 市场 ，借助 基 金模 式
成为 股东 ，由股 东大 会选 出董事 会
与监 事会 ，再 由董事 会委任 某一 投 资管 理公 司或 由董事 会 自 己直接 来 管理 基 金 资产 。该 类基 金 的优 点 ：
一
产 基金
一
是 具备 较完 整的公 司框 架、组 织
结构 和规 章制度 ，普遍运 营 比较规 范； 二是 投资 人成 为公 司股 东 ，私
募 基金 重大 事项和 投资决 策 由股东 会 、董事 会决 定 ，投 资人 的知 情权
搭 建 政府 融资 平 台 ，推 动金 融创 新 和 产业 创新 的融合 ，促进 产业结 构升级 、
区域 经济 发展 ，实 现保 持经 济健 康持
般 不 在 于 追 求 高 额 利
润 ，而 在于 实现 特定 的 经
济 和行政 目的 。但是 政府 部 门作为 行政 机 关 ，直接
续 快 速 发 展 的 特 定 经济 和 行 政 目的 。
基 金市 场不 断 发展 壮大 ，但 是基 金运 营管理 的风 险仍值得特别 关注和研 究。 因此 ，本 文结 合 私募 股权 投 资基 金组
和 参 与 权 较 大 ，且受 到 公 司 法 》
保 护 ，因而投 资 比较放 心。不 足之 处 ： 一是 投资者 筹 资压力 较大 且可
介 入市 场经 济活 动 ，参与 社 会投 资主体 的商务 谈判 等 ，也存 在一 定 的法律 风
险 。 因此 ，从 防范 和化 解
财政出资产业基金管理办法
第一章总则第一条为进一步发挥财政资金在支持产业发展中的引导和撬动作用，促进经济结构优化升级，推动高质量发展，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国投资法》等相关法律法规，结合我国实际情况，制定本办法。
第二条本办法所称财政出资产业基金（以下简称“产业基金”），是指由政府财政出资，按照市场化方式运作，以支持产业发展为主要目的的投资基金。
第三条产业基金应当遵循以下原则：（一）政府引导、市场运作原则。
充分发挥政府在产业基金设立、政策引导、风险防范等方面的作用，同时，鼓励市场机制在基金运作中发挥主导作用。
（二）科学决策、防范风险原则。
建立科学合理的决策机制，加强风险防控，确保基金安全、稳健运作。
（三）注重效益、持续发展原则。
以产业发展为出发点，注重投资效益，实现财政资金的保值增值，推动产业持续健康发展。
第二章基金设立与运作第四条产业基金的设立应当遵循以下程序：（一）政府有关部门提出设立产业基金的建议，经政府批准后，由政府财政出资。
（二）成立产业基金理事会，负责产业基金的决策和管理。
（三）聘请专业基金管理人，负责产业基金的日常运作。
第五条产业基金运作应当遵循以下规定：（一）投资领域。
产业基金投资领域应当符合国家产业政策导向，重点支持战略性新兴产业、高新技术产业、现代服务业等领域。
（二）投资方式。
产业基金可以采取股权投资、债权投资、夹层投资等多种方式进行投资。
（三）投资额度。
产业基金投资额度应当合理，确保基金运作的安全性和效益性。
（四）投资决策。
产业基金投资决策应当科学、民主，充分听取各方意见。
第三章基金管理第六条产业基金理事会是产业基金的最高决策机构，负责以下事项：（一）审议产业基金的投资计划、年度报告等重大事项。
（二）监督基金管理人的运作情况。
（三）决定产业基金的终止、清算等事项。
第七条基金管理人应当履行以下职责：（一）制定产业基金的运作方案，组织实施。
（二）负责产业基金的日常管理，包括投资决策、风险控制、信息披露等。
产业投资基金面临问题与措施
关键词：产业投资基金；存在问题；应对措施在市场经济环境下，融资方式和融资渠道越发多元化，为中小企业融资提供了便利。
产业投资基金作为一种股权融资方式，对比传统融资渠道，具有操作灵活、准入门槛低、受众广泛的优势，其规模的扩大也进一步增强了产业投资基金应对风险的抵抗能力。
但是就目前来看，产业投资基金在发展中依然面临不少问题，需要得到及时有效的解决。
一、产业投资基金概述产业投资基金指通过对基金权益凭证的发行，将资金集中后，为拟上市企业提供相应的管理和服务，属于一种特殊的集合投资制度，强调风险共担和利益共享，其本质是通过设立基金公司的方式来发行相应的基金，并且以基金作为管理对象，从事风险投资、创业投资和基础设施投资等产业投资活动。
产业投资基金主要有三种组织形式：契约型、公司型、有限合伙型。
第一，契约型基金最大的特点是经营权和所有权相分离。
投资人不得参与到基金的运作过程中，而是借助信托计划、资管计划，委托基金管理公司运作；第二，公司型基金以公司法为依据成立，具有法人资格。
与其他类型的公司有着一样的治理结构，投资人拥有较大的参与权和知情权；第三，有限合伙型基金由普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）共同投资。
普通合伙人承担无限责任，主要负责基金的募资和运作管理工作，出资比例较小。
有限合伙人以出资额为限承担有限责任，不参与具体的基金运作管理，是基金的主要出资人。
在经济新常态下，如何将市场经济的功能充分发挥出来，通过市场决定具体的资源配置，由政府部门来对产业投资基金的发展方向进行引导。
对比以上三种基金的组织形式，从税收和法律两个角度考虑，有限合伙型更具有优势。
二、产业投资基金面临的问题1.绩效评价不健全从目前来看，现行的绩效评价机制仅仅体现在投资机制和退出机制评价方面，缺乏募集期和投后管理期的绩效评价。
在这种情况下，无法很好地对投资者的资金来源和投资资质进行评估，容易引发产业投资基金的同质化问题。
另外，产业投资基金缺乏对基金项目投后管理情况的评估工作，出现了重投资轻管理的问题。
产业引导基金出资管理办法
第一章总则第一条为规范产业引导基金的出资行为，提高财政资金使用效率，引导社会资本投入产业创新和高质量发展，根据国家有关法律法规和政策，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条本办法所称产业引导基金（以下简称“基金”），是指由政府出资，采用股权投资等市场化方式，引导社会资本投资重点产业、关键领域和创新创业项目的政策性基金。
第三条基金出资应当遵循以下原则：（一）政府引导、市场运作；（二）突出重点、精准匹配；（三）防控风险、保障安全；（四）放大撬动、提升效益。
第二章出资管理第四条基金出资方式包括但不限于以下几种：（一）直接出资：政府出资部门直接将资金划拨至基金账户；（二）委托出资：政府出资部门委托金融机构或其他机构代为出资；（三）股权出资：政府出资部门以股权形式出资；（四）其他出资方式：根据实际情况，经批准的其他出资方式。
第五条基金出资比例应当符合以下要求：（一）对单一子基金的出资比例不得超过基金规模的30%；（二）对单一项目的出资比例不得超过子基金规模的20%；（三）对天使投资子基金的出资比例最高可达50%；（四）对创业投资子基金的出资比例最高可达40%。
第六条基金出资程序：（一）政府出资部门提出出资申请，经市政府批准后，下达出资文件；（二）基金管理机构根据出资文件，办理资金划拨手续；（三）基金管理机构对出资资金进行专户管理，确保资金安全。
第三章子基金管理第七条基金管理机构应当严格按照本办法和相关法律法规，对子基金进行管理，确保基金安全、合规、高效运作。
第八条子基金设立应当符合以下条件：（一）符合国家产业政策导向；（二）具有明确的投资领域和目标；（三）具有完善的投资决策机制和风险控制措施；（四）具有专业的管理团队和运营能力。
第九条子基金运作应当遵循以下原则：（一）市场化运作；（二）风险可控；（三）投资效益优先；（四）社会效益兼顾。
第四章风险控制第十条基金管理机构应当建立健全风险控制体系，确保基金安全。
第十一条风险控制措施包括：（一）建立健全投资决策机制，对投资项目进行充分尽职调查；（二）设立风险准备金，用于应对投资风险；（三）加强对子基金的投资监管，确保资金使用合规；（四）定期对基金运作进行风险评估，及时采取措施防范和化解风险。
政府产业引导基金运作中的问题及对策研究
社科文化政府产业引导基金运作中的问题及对策研究索龙（甘肃电投资本管理有限责任公司，甘肃，兰州 730000）摘 要：本文立足新材料基金发展环境分析了政府产业引导基金运作中存在的问题，并提出解决方案和应对策略。
对新材料基金运营现状进行研究分析既是对我省发展地方政府引导基金理论研究的一个有益补充，同时还能够对发展过程中的经验进行总结，通过理论和实践交替，在解决问题对策方式上提供一定的参考价值。
关键词：政府产业；引导；基金；运作；问题；对策一、导论1.选题背景产业投资基金在我国已经有二十多年的历史。
我国的政府引导基金以2002年中关村创业投资引导基金的成立作为开端。
2015年以来，随着国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金等两大国家级引导基金的推出，中央鼓励政府引导基金的发展态势明确，各地方政府纷纷积极主导设立政府引导基金，基金新设数量进入了高速增长阶段。
在2015年至2018年，每年新设立的政府产业基金分别有176只、264只、132只、156只，截止2019年6月底，累计成立政府引导基金约1311只。
政府引导基金母子基金群总规模约为82271亿元，增长态势维持高位。
从发展趋势来看，目前省级和地市级行政单位已经成为政府产业引导基金的设立主力。
2.选题意义2015年6月，根据《国家发展改革委、财政部关于确认2014年第二批新兴产业创投计划参股创业投资基金并下达资金使用计划的通知》及《关于设立甘肃新材料产业创业投资基金有限公司的函（甘国资改组函》，甘肃电投集团公司成功发起设立了甘肃新材料产业创业投资基金，并由中央财政、省级财政及地方大型国有企业参股，通过引导社会资金加大对新材料领域创业企业的投资力度，逐步实现我省行业资源的整合和同业资源的重组，形成一个较长的新材料产业链，优化新材料产业的创新和发展环境，增强甘肃新材料产业企业的创新能力和产业竞争能力，加快形成新材料产业发展示范基地，推动新材料产业成为我省支撑和拉动经济发展的重点领域。
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政府出资界定
部委 法规 相关定义 政府出资资金来源包括财政预算内投资、中 央和地方各类专项建设基金及其它财政性资 金。
《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财 金规[2016]2800号） 发改委 《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试 行）》（发改办财金规[2017]571号）
本指引所称政府出资产业投资基金，是指有 政府（含所属部门、直属机构）直接或委托 出资，主要投资于非公开交易企业股权的股 权投资基金和创业投资基金；
多重监管体制
基金类型
部门 法律依据 私募投资基金 证监会 《私募投资基金监管管理暂行 办法》 2014-8-21 政府出资产业投资基金 发改委 《政府出资产业投资基金管理 暂行办法》 政府投资基金 财政部 《政府投资基金暂行管理办法》
发布时间
2016-12-30
2015-11-12
定义
由各级政府通过预算安排，以 单独出资或与社会资本共同出 私募投资基金是指在中华人民 本办法所称政府出资产业投资 资设立，采用股权投资等市场 共和国境内，以非公开方式向 基金，是指有政府出资，主要 化方式，引导社会各类资本投 投资者募集资金设立的投资基 投资于非公开交易企业股权的 资经济社会发展的重点领域和 金。 股权投资基金和创业投资基金。 薄弱环节,支持相关产业和领域 发展的资金。
政府出资成立产业基金所涉及的 若干问题
目 录
一、产业基金界定
如何理解“产业基金”这一概念，实践中 如何开展业务。
二、监管规定
产业基金所面临的各种监管规则。
三、政府出资的认定
哪种形式的出资会被认定为政府出资，被 认定为政府出资之后就会面临不同的监管。
四、政府参与产业基金存在 的问题
政府参与产业基金的几种方式。
法律上的界定
非公开方式募集资金
（注：有时候可能是全 自有资金）
基金财产由管理人管理
主要投资于非上市公司的 股权
因此，根据目前对私募基金的监管框架，产业基金实际上可以理解为私募股权 投资基金，在政府类业务和上市公司产业并购中这一称谓比较常见。
二、产业基金的监管规定
私募基金监管的演变
2013年之前，私募股权投资企业和创业投资企业实际上主要由发改委监管，发改委 也发布了《创业投资企业管理暂行办法》、《关于促进股权投资企业规范发展的通知》 等系列针对私募股权投资和创业投资的监管规则。 2013年中央编办印发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》（中央编办发 [2013]22号），明确证监会负责私募股权基金的监督管理，随后2014年中央编办综合司印 发《关于创业投资基金管理职责问题意见的函》（编综函字[2014]61号），明确证监会为 创业投资基金的主要监管部门。 虽然上述两个文件明确了私募股权基金和创业投资基金的监管部门，但是对于发改 委之前发布的相关规定是否仍然适用并未明确。
2014年之后
私募股权基金由发改委监管该由证监会监管之后，证监会也在2014年发布了《私募 投资基金监管管理暂行办法》，并授权基金业协会对私募基金进行自律管理，基金业协 会根据授权，亦发布了一系列的自律规则，并根据投资标的的不同，私募基金分为证券、 股权、创业投资和其他等四大类。
2015年财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，对政府投资基金的设立、运作和 风险控制、预算管理等工作进行了规范。 发改委于2016年和2017年亦先后发布了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》和 《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》，对政府出资产业投资基金的募 集、投资、管理、登记、退出等环节的操作机制进行了规范。
2、国资背景企业担任GP问题
监管部门 法律依据 工商局 《关于划分企业登记注册类型 的规定》 第三条规定：“国有企业是指 企业全部资产归国家所有，并 按《中华人民共和国企业法人 登记管理条例》规定登记注册 的给公司制的经济组织。不包 括有限责任公司中的国有独资 公司。” 发改委 证监会
《国家发展改革委员会办公厅 关于促进股权投资企业规范发 《证券法》《关于对方正证券 展的通知》、 直投业务有关问题的答复意见》 《股权投资企业备案指引》
政府平台公司的出资是否为政府出资
1、是否属于财政性资金
虽然政府对平台公司的出资要纳入国有资本经营预算，但是城投公司再对产业基金的出资，不 属于预算法范畴内的财政性资金，另外也不属于专项建设的出资。因此，政府平台公司的出资不属 于“政府出资”。
注：这也符合目前的整体监管思路，国发43号文和新预算法以来，一直强调剥离政府平台的融 资职能，强调政府和平台公司之间的格力，并要求平台公司市场化运作。在实践当中，在产业基金 对接PPP项目时，政府平台公司一般也会被认定为是社会资本方。 2、是否存在委托投资关系
除了分析资金性质外，我们还要注意到发改委571号文对“政府出资”的进一步解释，即将政 府出资分为直接出资和委托出资，这意味着城投平台公司的出资或有可能是政府（部门）的委托出 资，如果属于这种情形，城投平台的出资也应当被认定为“政府出资”。这种委托出资应当有相应 的依据才可以认定，即有明确的文件说明财政部门委托城投平台将财政资金对产业基金进行投资。
3、政府参与产业基金出资方式
政府预算资金
注资
政府平台公司1
借款或注资
时间错配
政府平台公司2 （LP）
XX基金管理有限公司 （GP）
产业投资基金
备案
股权投资、夹层投资
中国基金业协会
感谢聆听！
一、产业基金的界定
产业基金定义
目前有明确关于产业基金定义的文件，是国家发改委于 2006年制定但未正式下发的《产业投资基金管理暂行办法》。 根据该办法的定义，所谓产业基金是指： 一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利 益共享、风险共担的结合投资制度，即通过向多数投资者发 行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另 行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金 资产，从事创业投资、企业重组和基础建设投资等实业投资。
国有独资公司、国有企业、上 市公司以及公益性的事业单位 不得成为股权投资企业的普通 合伙人。本指引所称的“国有 企业”，系指国有股权合计达 到或超过50%的企业。
法律规定
证券公司的直投子公司可以 “设立直投基金，筹国有独资公司设立 的子公司、孙公司仍为《合伙 营业执照或工商局网站上公开 企业法》下的国有独资公司或 国有股权合计达到或超过50%的 的企业基本信息中的“企业类 国有企业，因而认可由以上公 企业 型” 司担任GP; 2、不禁止国有控股和参股的非 上市公司担任GP.
财政部
本办法所称政府出资，是指财政部门通过一 《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）般公共预算、政府性基金预算、国有资本经 营预算等安排的资金。
四、政府参与产业基金存 在的问题
1、政府平台公司的出资是否为政府出资
政府平台公司（融资平台）是监管部门从功能上进行的分类，并不是严格的法律界 定，其可能是国有企业或者是全民所有制企业。 政府财政资金由平台公司出资方式主要有三种： 1、委托出资 2、借款 3、注资 政府平台公司、国有企业或者说全民所有制企业是否是“政府出资” ，应该从以下 两个方面说明。