公共管理概论

第一章第一节管理与管理理论的演进一、管理的含义词义：汉语有两种解释一种认为，管理可以简单地理解为“管辖”和“处理”，即对管辖范围内的人员及财物进行安排和配置。

它主要强调管理应局限在你管辖的范围之内，是特定范围和特定组织的具体活动。

另一种观点认为，管为约束，无约束则无管理；理为梳理，与约束相辅相成。

“管”从竹从官，竹是管状物，具有约束物体的功能；官代表权力，管理总是与权力密不可分。

“理”有通的意思，如“理气”，引申为有序，如“条理”。

管理就是在约束（控制、制约）的基础上，对被管理对象进行梳理并使之有序的行为。

它主要强调管理的控制、约束和权力。

综合两种解释：在权限范围内，对事物进行控制、疏理或整理的行为。

定义：从管理活动的构成要素看，管理应该包括主体、客体、目的、手段（方法）、环境五个方面：•所谓管理主体，即由谁来进行管理；•所谓客体，即管理的对象或管理什么；•所谓管理目的，即为何进行管理；•所谓管理手段或方法，即如何进行管理；•所谓管理环境，即达到管理目的的宏观条件。

管理是指管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等的社会活动。

二在公共管理学中，“公共”包括如下几个内涵：一是与私人管理相区别，表明公共管理的主体是公共部门而不是私人企业或私人机构；二是明确公共管理活动的目的和责任，是为了满足社会的共同需要，而不是一般的个别需要；三是强调公众的参与性，即支持、约束和监督。

三公共管理与工商管理的关系联系：都是管理科学的重要分支，是一般管理活动的具体类型。

都需要制定管理目标，实施方案，监控和评估执行进程；都要对人力资源、财政资源、信息资源等内部资源进行整合以实现管理目标；都要处理与外部环境的关系；管理的方法和技术也有类同。

区别：管理的目标不同公共管理的主体是公共组织或公共部门，私人管理的主体是私人组织或私人部门，他们追求的目标各异，公共管理追求公共利益，私人管理追求私人利益，这种目标的区别是判断管理类型本质的惟一尺度。

管理的对象不同私人管理局限于本组织内部，对象单一、确定，管理较为简单和清晰；公共管理不仅针对公共部门自身，也涉及私人部门，更是涉及某一类公共事务，这需要在同类组织之间，以及不同类型组织之间的协调，增加了不确定性、复杂程度与难度。

管理的理性不同私人管理追求私人利益的总体目标，决定其理性特征是经济理性，即以股东利益或企业利润最大化，社会责任（环境保护、社会公正、慈善捐赠）是次要的；公共管理追求公共利益目标，而公共利益是复杂多样的，而且一些二级目标之间又是矛盾冲突的，这决定公共部门的理性特征是多元理性，即在各种利益需要及目标之间寻求动态均衡，体现公共利益。

管理的方式不同有些公共领域的管理，如交通、禁毒、环境资源、社会风气、公共卫生、能源研究与开发、教育与科学研究等等管理不适于采取市场机制；对一些公共部门人员的激励，如公务员工资与奖金和绩效之间也并非完全挂勾，而是在工资与奖金之外，辅之以其它的因素或责任机制。

管理的环境不同首先，私人管理面对激烈的市场竞争环境，而公共管理（特别是政府与公共企业)则处于相对宽松的垄断或不完全垄断环境，因此，私人管理节约成本，有强烈的改进管理现状的动力；相对来说，政府部门很少考虑成本与收益，改进管理方式的热情不高。

其次，私人管理竞争遵循相似的市场规则，虽然也涉及与政府或其它组织的协调，但更强调赢得市场；而公共管理则面对复杂的政治环境，虽然它也要借用市场力量，但更强调政治价值，即如何得到民众的认可。

管理的权力不同首先，私人管理的权力受到国家法律约束和强制，公共管理的权力也要受到国家法律的约束，但是，由于公共管理在很大程度上贯彻国家意志，有强大的公共权力背景，并且往往代表国家制定法律规则，因此，相对于私人管理的权力具有上位与强制的特征。

其次，私人管理的权力仅存在于组织内部，对外与其它组织只是竞争的关系，而且，这种竞争离不开公共权力的维护，所以，其权力即使运用不当，影响也是有限的，况且还有公共权力的惩罚。

而公共权力如果监督不力，出现滥用，其影响广泛、破坏性强。

四、管理理论的演进•古典管理理论阶段•泰勒及其科学管理理论•亨利·法约尔及其管理过程学说•马克思·韦伯及其官僚制•古典管理理论的历史背景工业化背景下，私人部门和市民社会对效率的追求，是古典管理理论的重要推动力量。

历史学家阿诺德·汤因比曾经说过，对摧毁旧英国、建立一个新英国并促使全世界走向工业化起过最大作用的两个人是詹姆斯·瓦特和亚当·斯密。

瓦特促进了使用蒸汽动力的革命，斯密促使了经济思想上的革命。

两个领域的革命核心目标都是为了提高效率。

•瓦特蒸汽动力应用于生产，不仅使生产成本降低、商品价格下降，而且还使生产规模急剧扩大、生产的专业化程度和劳动生产率迅速提高。

•斯密的《国民财富的性质和原因研究》提出了两类效率：一是市场化效率，二是专业化效率。

为工业制度繁荣发展创造了一种崭新的效率文化环境。

•如何通过改进管理制度与方法，发挥技术革命的潜能，进一步提高生产效率，是重大的现实问题。

科学管理之父——泰勒作为科学管理运动的主要推动者，十分强调管理效率，确立了新的管理效率观。

1911年发表《科学管理原理》标志着管理科学的诞生。

在“经济人”假设的前提下，他认为管理就是“确切地了解你希望工人干些什么，然后设法使他们用最好、最节约的方法完成它”，以使“每个人发挥他的最大的效能和获得最多的财富”。

•新型管理效率观的基本内容一是标准化（专业化）工作；二是实行广泛而严密的控制。

表现在对人和物的管理上，即设计工作流程，节约人力资本；设计工艺流程，节约物质资本，以寻求人与物的最佳结合和效率最大化。

•新型管理效率观的基本原则建立一种严格的科学方法；对工人进行科学地挑选和训练；加强管理部门和工人之间的友好合作；在工人与管理者之间明确划分工作与责任。

•新型效率观对行政管理的重要影响“职能管理”、“命令统一”、和“例外原则”。

•新型效率观的缺陷或局限性主要是过分注重机械效率，忽视社会效益；过分注重组织的静态考察，忽视组织的动态分析；片面强调人的物质利益，忽视精神因素的作用。

•行政管理的先驱——法约尔针对管理者与所有者分离的历史性变化，着重从分析高层管理入手，研究行政管理问题，提出了一般管理的5大职能和14条原则：计划、组织、指挥、协调、控制；劳动分工、权力与责任、纪律、统一指挥、统一领导、服从整体利益、人员的报酬、集中、等级制度、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结。

•组织理论之父——韦伯提出现代组织的“理想型”——科层制（官僚制），从而奠定了现代组织理论的基础。

韦伯的科层制理论与他的社会行为类型和权威类型的划分是密切相关的，可以说是理解科层制的前提条件。

社会行为类型●行为：是指带有行为者所赋加的主观意向的行动。

●社会行为：根据行为者所赋加的意向而与他人行为有关，并在其过程中针对他人行为的一类行动。

并非任何方式的外向行为都是社会行为；与人接触的任何形式，并非都具有社会的性质；社会行为既不等同于若干人相同的行为，也不等同于受他人影响的行为。

根据社会行为的决定因素不同，社会行为有不同类型：传统行为：针对习以为常的刺激，所发生的意向上模糊、根据以往的习惯方式展开的反应。

所有习惯成自然的日常行为都接近这种类型。

习惯成自然表明传统行为处于“意向性”取向的行为的边界上，并经常超越了意向行为的范畴。

但是，之所以还将其归为社会行为，主要是行为者不同程度和不同意向地自觉保持习惯对自身行为的约束。

它既不测算功利，也不追求超功利的理想。

它所坚持的是习惯的延续和历史的沿袭。

情感行为：是针对超出日常范围的异常刺激所发生的毫无顾忌的反应。

它同样属于社会行为的边界类型，而且经常超越了自觉的“意向”范畴。

如果感情决定的行为变成有意识的情感发泄，这一行为就升级了：在绝大多数情况下，它正处于向“价值理性”或者目的理性行为，或者同时向这两者转化的过程中。

价值理性行为：是行为者无视可以预见的后果，而仅仅为了实现自己对义务、尊严、美、宗教训示、崇敬或者任何其他一种“事物”重要性的信念而采取的行为。

价值理性行为总是行为者按照他认为是向自己提出的“信条”或“要求”而采取的行为。

它是超现实、越功利，指向某种不可选择目的的社会行动类型。

目的理性行动：是行为者以目的、手段和附带后果为指向，并同时在手段与目的、目的与附带后果，以及最后在各种可能的目的之间作出合乎理性的权衡，然后据此而采取的行动。

特点是目的功利性、手段选择性、操作筹划性、效果检测性。

韦伯认为目的理性行为是社会现代化中最高的理性化形式，所谓现代化也就是目的理性化。

而科层制不过是目的理性的制度化。

权威类型权力是不顾他人的反对而将某人的意志强加于他人的能力。

权威则是期待他人屈从的合法化权力。

权威是在社会成员信服或认可的基础上生成的。

韦伯界定了三种纯粹形式的权威：传统型权威；感召（魅力）型权威；法理（合理—法律化）型权威。

传统权威：是依靠“人们对古老传统的神圣性以及实施权威者合法地位的牢固的信念”的社会控制形式。

包括老年人统治、族长制和世袭制三种表现形式。

感召权威：是以领袖人物的非凡才能为根据行使政治权力的社会控制形式。

感召权威发挥与实现的途径是领袖魅力与群众情感的结合。

法理权威：是以正式法规为基础的社会控制形式，无论是统治者行使权力，还是被统治者者认可权力，都要以法律和规则为依据。

表现了规范化、形式化和普遍化，排斥了大量随意性和个别性因素，并由此而获得了社会控制的高效性。

•法理权威同目的理性是一致的，它是工业社会或现代社会的产物，它凭借发挥的最典型的社会组织形式或社会管理模式是科层制。

•科层制或官僚制作为现代组织形态，是与神秘化组织、传统组织相对的。

科层制：是“办公室”与“统治”两个词的结合。

最初指政府官员的统治，后来逐渐以它指称一般的大型组织。

是一种分科执掌、分层负责的组织制度。

是与传统家长制相对应的现代组织形式。

它以“职位”取代了“世袭”。

基本原则：理性化这是对科层制组织中的部门划分、职位设计及其相应的权力基础的一个基本要求。

层级化这是对科层制组织中各职位之间以及相应的权力之间关系的规定。

制度化这是对科层制组织中岗位权力的限度以及岗位权力的运用的一个重要规定，也可以视为法定管辖范围的原则。

非人格化这是对组织成员在科层制组织中所从事的活动及其性质的一个基本要求。

委任化这是对科层制组织中不同岗位领导者产生途径的基本要求。

对科层制的评价韦伯：从纯技术角度，能够取得最大效率。

其精确性、稳定性、纪律性和可靠性胜过其他组织形式。

但也存在压抑个性的弊端。

韦伯之后：实践上:一种观点，红图章、低效率、浪费、专横；另种观点，认真、精确、程序、有效。