试论地方财政收入质量_王国星

!" 正确认识数量与质量的源自系，树立财政收入质量观。没有一定的数量也就谈不上所谓的质量 ，质 量 是以数量为前提的。但有了数量不能不顾质量 ，光 有 数量而没有质量的财政收入是很难发挥财政资金应 有 的作用的。我们必须正确认识财政收入的数量与 质 量 的关系，树立正确的财政收入质量观。
#" 明确财政收入范围，规范财政收入体系。在市
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收稿日期： !""!9":9## 作者简介：王国星 （!"#$% ） ，男，浙江临安人，江西省财政科研所副教授，主要从事财政理论与政策研究。
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试论地方财政收入质量
使地方财政困难状态得以改善。 许多地方的收费收入快速增长，甚 至 出 现 了 收 费 收入增长超过税收收入增长的不正常现象。收费 收 入 的过度扩张严重地抑制了税收收入的正常增长。众 多 的 “部 门 财 政 ”肢 解 了 政 府 财 政 ， “政 府 收 入 ” 与 “财政收入”有相当大的数量差距，相当部分财政资金 在制度外、体制外循环，这意味着市场个体所 创 造 的 财富被行政权力拥有者以所谓 “管理”的方式 而 不 是 公共收入的形式所分割，造成政府财力分散，导 致 政 府分配行为的不规范，对社会经济发展产生不良 的 影 响。 地方税收体系没有健全，主体 税 作 用 不 明 显 。地 方缺乏税源大、征收范围广的主体税种，地方 税 的 大 部分是零星小额税种，且与当地经济增长的相关 性 较 弱，还不同程度地存在着收入不稳定和征收难度 大 的 问题。地方税还缺少维持地方稳定、调节地方 财 富 分 配、利于地方环境保护等的税种，这不仅造成 地 方 税 收结构缺损，也使地方税制的社会功能弱化。换言之， 地方税收入中许多是属于质量较差的收入。 在地方财政收入中，企业亏损补贴项目依然存在， 冲减了预算内财政收入，甚至在与上缴利润相抵 后 会 成为负值。 从法律上说，公债收入在地方财 政 收 入 中 还 是 空 白，这更造成了地方财政收入结构过于简单。一方面， 地方财政收入主要依赖于税收，而当税收不能满 足 地 方支出需要时，就会衍生大量的行政性收费、政 府 基 金等形式；另一方面，地方政府虽然没有发 债 权 ，但 实际上许多地方政府都存在大量的债务收入，包 括 显 性债务和隐性债务。这种不规范债务的大量存 在 ，必 然会影响地方财政收入的质量。 地方财源的产业结构层次较低。特 别 是 经 济 欠 发 达的地区，财政收入主要来自于第二产业，并 且 主 要 来自其中的传统工业。许多地方的第二产业存在 着 起 点较低、重复项目较多、调整难度较大、增 收 潜 力 较 弱等问题，制约了地方财政收入的增长和地方财 政 收 入结构的优化，严重地影响了地方财政收入的质量。 同样，不合理的财政收入所有制 结 构 也 会 影 响 地 方财政收入的质量。 （三）地方财政收入信息不 真 实 ，影 响 了 地 方 财 政收入的信息质量 为了完成财政收入任务和达到预算 指 标 的 要 求 及 其他目的，人为地改变财政收入数量、混乱财 政 收 入
方政府有省、市（设区市） 、县、乡四级，可考虑通过 修改宪法减少地方政府的层次，弱化市一级政 府 ，强 化县一级政府，把乡一级政府改变为县政府的派 出 机 构，使乡人大、政协、政府及七站八所都大大简化。 在此前提下，按照 “一级政权，一级事权，一级财政， 一级预算”的原则，来完善以分税制为基础的 分 级 财 政，充分调动地方财政理财的积极性，使地方 政 府 能 形成独立稳定的收入增长机制。还要建立科学的 转 移 支付制度，以进一步增强地方政府的宏观调控能 力 和 防范财政风险的能力，真正提高地方财政收入的质量。 （二）合理的财政收入结构是 提 高 地 方 财 政 收 入 质量的关键
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试论地方财政收入质量
王 国 星
（江西省财政科研所，江西 南昌
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摘
要：地方财政收入规模不适度、收入结构不合理、收入信息不真实是地方财政收入质量不高的主要表
地方财政收入占 ;<+ 的比重不高、预算内收入和 预算外收入及制度外收入并存是目前地方财政收入总 量方面存在的主要问题。财政收入占 ;<+ 的比重，既 可考核财政收入质量，也可以检验经济运行质量。地 方财政收入占 ;<+ 的比重过低，意味着地方政府掌握 的 可 支 配 财 力 过 少 或 ;<+ 的 水 分 过 多 。 如 江 西 省 从
结构，致使财政收入信息失真。有些地方根据 自 身 的 需要来选取和修正财政收入信息，甚至把财政收 入 信 息作为捞取政治资本或对上级谈判的手段；有些 地 方 法制观念淡薄，对人大通过的预算不严格执行 ，导 致 预算收入软化；有些地方出于地方利益的考虑 ，有 意 地放松管理，甚至指使财税干部作假；有些地 方 由 于 经济落后、财力薄弱，当地财政不得不用欠 账 、挂 账 等手段来保证地方政府的刚性支出；有些地方为 了 应 付评比、达标、升级、考核等的需要，采 取 一 些 做 假 行为，加上监督机制的不完善，往往是“报喜者得喜， 报忧者得忧” ，助长了财政收入信息失真的歪风；有些 地方的税收计划不切实际，依法纳税与完成税收 任 务 之间存在较大的矛盾；有些地方财政管理手段落后， 计算机网络不健全，导致财政收入信息反映滞后 和 不 够精确。 导致财政收入信息失真通常的方式有：虚报瞒报、 政策规定之外的列收列支、先借后还、贷款 充 收 、凭 空运转、混库串库、欠账挂账、乱收费税 等 。这 使 得 财 政 收 入 数 量 中 存 在 不 少 的 “水 份 ” ， 甚 至 出 现 “泡 沫”财政，财政收入质量难以保证。 二、提高地方财政收入质量的基本思路 （一）适度的财政收入规模是 提 高 地 方 财 政 收 入 质量的基础
#::" 年至 !""# 年，财政总收入占 ;<+ 的比重 没 有 一
年超过 #"= 。如此低的财政总收入占 ;<+ 的比重，必 然导致财政收支困难，难以保证财政收入应有的质量。 据测算，我国以预算内收支、预算外 收 支 、制 度 外收支、非货币收支（税收优惠和准财政工具） 、存量 资产营运净收支五种形式实现的政府配置占年度 ;<+ 的 >"= 以 上 （ #!=?#"=@A） ，这一比重达到了市场经 济高度发达国家的政府资源配置水平。我国地方政府 的分配格局也是如此，真正成为地方政府可支配财力 的只是其中的一小部分。这使得地方财政收入总量与 地方经济发展水平很不适应，地方财政也难以满足地 方社会经济发展的财力需要，财政收入质量也就难以 提高。 （二）地方财政收入结构不合理，影 响 地 方 财 政 收入的结构质量 近些年来，地方政府的非税收入增加较 多 ，并 快 于税收的增加，使得地方财政收入与地方可用财力不 同步。因为非税收入大都在财政上列收列支，有专项 用途，真正体现在地方政府财力上用于正常支出的部 分并不多。由此造成地方财政收入的增长并未带来地 方实际可用财力的同步增长。这种看起来很可观的地 方财政收入的 “量” ，由于没有较好的 “质” ，并没有
$" 财政部门总揽政府收支，保持财政收入占 %&’
的合理比重。如果财政收入规模过大，财政集中过多， 说明宏观税率过高，意味着这种财政收入规模将 影 响 生产经营者的积极性，也就影响国民经济的持续 稳 定 发展；如果财政收入规模过小，财政集中过 少 ，说 明
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当代财经
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现；提高地方财政收入质量必须有适度的财政收入规模、合理的财政收入结构和真实的财政收入信息。 关 键 词：地方财政；收入质量 中图分类号： /D#!3$ 文献标识码： 文章编号： #"">9"D:! （!""! ） #!9""A"9"B
通常说的质量是指产品或工作的优劣程度，优 质 程度高即为质量好。财政收入是政府为满足其职能的 需要而通过一定形式集中起来的货币资金。作为一种 货币资金，财政收入的质量高低主要看其收入规模是 否与经济发展水平相适应、其收入结构是否合理、其 资金是否是真正可用的政府财力。也就是说，没有一 定数量的财政收入，也就无从谈财政收入的质量；在 财政收入数量一定的条件下，如果财政收入的结构不 合理，也会影响财政收入的质量；而财政收入是否真 实地代表有使用价值的社会产品并是否真正成为政府 的可用财力，这是财政收入质量的直接体现。 一、地方财政收入质量不高的主要表现 （一）地方财政收入规模不适度，影响 了 地 方 财 政收入的规模质量 财政收入质量是以财政收入的一定数量为前提的。 如果收入数量过多或过少，超过一定的 “度” ，就会引 起 “质”变。换言之，从数量上说，财政收入质量 体 现为财政收入规模究竟多大才算适度 （规模质量） 。适 度的财政收入总量，能够有效地保证财政职能的发挥， 从而促进社会经济的发展；不适度的财政收入规模， 无论过大或过小，都会影响财政职能的发挥，从而影 响社会经济的发展。如有些经济欠发达的县乡财政， 其财政收入的全部都用于教育经费这一项目，就会出 现入不敷出，必要的行政支出、社会保障等其他支出 就无法安排，连政府的正常运行都很困难，难以谈财 政收入的质量问题，这时的财政问题就有可能转变为 经济或社会问题。
场经济的公共财政制度下，政府收入、公共 收 入 、财 政收入、预算收入应该是等价的。它们都是政 府 为 了 满足与事权相对应的公共支出需要而获得和支配的 财 权，也就是说，政府收入就是财政收入，并 应 全 部 体 现到财政 （预算）收入体系之中，不应该存 在 财 政 收 入体系之外的其他任何政府收入。