论公共政策分析的程序(转)
公共政策制定的基本原则和流程
公共政策制定的基本原则和流程公共政策的制定是指政府或政府机构在解决公共问题时所采取的一系列措施和决策。
公共政策旨在推动社会进步、解决社会矛盾、提高人民生活水平。
而为了确保公共政策的合理性和科学性，制定公共政策需要遵循一定的基本原则和流程。
一、基本原则1. 公正性原则公正性是公共政策制定的基本原则之一。
公共政策应确保公众利益最大化，要避免偏袒特定利益集团或个人的行为。
政策制定者应公正客观，充分考虑各方利益，并采取透明的方式进行决策，以确保公共政策的公正性。
2. 可行性原则可行性是公共政策制定的重要原则。
政策制定者在制定政策时应考虑政策的可行性，包括政策的执行是否具备技术条件、经济条件和政治条件等。
政策应根据实际情况进行调整和改进，以确保政策的可行性和有效性。
3. 公众参与原则公众参与是公共政策制定的一项重要原则。
政策制定过程中应广泛征求公众的意见和建议，充分尊重公众的知情权和参与权。
政策制定者应设立合适的渠道或机制，使公众能够了解政策的内容和影响，并提供意见和建议，以增加政策的可行性和公众的满意度。
二、流程1. 问题识别阶段公共政策的制定通常始于问题的识别。
政策制定者需要对社会问题进行深入的研究和调查，以明确问题的性质、原因和影响等。
在问题识别阶段，政策制定者还可以进行与专家和利益相关者的讨论，收集各方面的意见和建议，为后续的政策制定提供参考。
2. 政策制定和研究阶段在问题识别阶段后，政策制定者开始制定具体的政策方案。
政策制定过程中需要进行充分的研究和分析，包括政策的可行性评估、成本效益分析、社会影响评估等。
政策制定者还需要与相关部门或机构合作，收集必要的数据和信息，为政策制定提供依据。
3. 决策和实施阶段政策制定完成后，需要进行决策和实施。
政策决策阶段通常由政府或政府机构负责，决策过程要遵循一定的程序和规定，以确保决策的合法性和科学性。
在实施阶段，政策制定者需要制定详细的实施方案，明确责任和任务，并监督实施过程，及时调整和纠正政策的不足之处。
《公共政策学--政策分析的理论、方法和技术》重点解析
《公共政策学--政策分析的理论、方法和技术》陈振明公共政策学：一个综合运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，其目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。
第一章绪论第一节公共政策、政策系统和政策过程1、公共政策★★★公共政策：国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
2、政策系统★★★★（1）政策系统：由政策主体、政策客体及其政策环境相互作用而构成的社会政治系统。
①政策主体：指直接或间接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。
一般包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益团体、思想库、大众传媒和公民。
②政策客体：指政策所发生作用的对象，包括政策所处理的社会问题（事）和政策所发生作用的社会成员（人）。
③政策环境：指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。
包括自然环境和社会环境，社会环境涵盖了社会经济状况、体制或制度条件、政治文化和国际环境。
（2）政策系统的划分：①信息子系统：由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、储存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。
②咨询子系统：由思想库以及各种专家、学者所组成，为公共决策提供方案或其他咨询服务。
③决断子系统：由拥有决策权力的高层领导者所组成，领导公共决策活动的全过程。
④执行子系统：由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成，将政策方案转换成政策效果。
⑤监控子系统：体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独立于其他子系统之外。
（3）我国公共政策系统运行的优化①公共决策的科学化：决策科学化是现代公共决策的主导，指决策者及其参与者充分利用现代化科学技术、知识及方法，特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的基础程序进行决策。
政策分析的过程框架与程序
准实验方法。准实验方法(a quasi-experimental approach)以心理学和社会学特别是坎贝尔(Donald Campbell)的心理学理论、弗里曼(Howard Freeman)和罗西(Peter Rossi)的社会学理论为基础。它强调努力安排前试验(a pretest)和后试验(a posttest)，控制团体和非随机的、准实验的团体。
标准(criteria)
模式不是别的，不过是一系列关于世界及其过程的概括或假定，一个关于实在的简化了的图像；它可以用来研究一项行为的结果，而不必采取实际的行动。模式有各种表现形式，如公式、物理结构、计算机程序等，甚至不过是一个心灵的图像而已。模式不仅可以用来预测备选方案的结果，而且可以应用于问题的建构或界定，甚至可以应用于整个分析过程。
指明一个特殊的备选方案作为取得目标的手段意味着一系列的结果，我们称这些结果是与备选方案相联系的效果。有些效果是对实现目标的积极的贡献，即利益；另一些效果则是与备选方案相联系的消极的结果，即成本。与备选方案相联系还有另一种效果，我们称之为外在的结果，即经济学所讲的外部效应(Externalities)。
2. 政策分析的基本因素
一般而言，政策分析的基本任务及程序是:(1)帮助决策者确定政策目标；(2)找出达成目标的各种可能的办法；(3)分析每个备选方案的各种可能结果；(4)依一定的标准排列各种备选方案的顺序。这些基本任务决定了政策分析中的各种因素及分析过程。根据奎德等人的论述，可以将政策分析的基本因素概括为如下七个方面：问题、目标、备选方案、模式、效果、标准和政治可行性。 一、问题(issues or problems) 问题是一般科学发现的逻辑起点，同样也是政策分析的逻辑起点。政策分析中的问题是指政策问题，即政策分析者所要分析、研究或处理的对象。政策分析所要处理的问题是公共问题，而非私人问题。关于什么是私人问题和公共问题，这是难以明确区分的。问题界定构成了政策分析的一个极为重要的组成部分，好的开端等于成功的一半，即成功地界定问题等于完成分析任务的一半。
公共政策分析的原则和方法
1、公共政策分析的原则和方法公共政策分析必须遵循系统性原则、预测性原则、协调性原则、信息化原则、科学性原则、民主性原则。
公共政策分析的方法包括系统科学方法、定性分析方法、定量分析方法、预测方法等几种基本形式。
2、公共政策分析模式（1）内容—过程分析模式这是美国学者麦考尔与韦伯提出的分析模式。
它强调公共政策分析应集中在内容与过程的分析上，主张使用规范性分析和描述性分析两种方法。
（2）系统分析模式这是美国行政学家沃尔夫提出的分析模式。
它强调政策分析既要重视对政策制定的分析，也应加强对政策执行的分析。
（3）信息转换分析模式这一模式是由美国学者邓恩提出的。
该模式认为，公共政策分析主要是事实、价值、规范三大问题，由此产生了经验方法、评价方法、规范方法三种分析方法。
3、公共政策体系的结构从时间和空间两个向度来划分，公共政策体系的结构可以分为纵向结构和横向结构。
（1）纵向结构包括总政策、基本政策和具体政策。
（2）横向结构包括政治政策、经济政策、文化政策、社会政策和对外政策。
4、公共政策决策思维模式（1）经验决策模式：最传统的决策思维模式。
指决策者依据个人决策实际经验进行公共政策抉择的思维方式。
（2）理性决策模式：二战后西方行为主义政治学家特别倡导的公共政策决策模式，又叫科学决策模式。
指决策者采用科学实证的量化分析技术和严格的逻辑程序，对确定的公共政策问题作出最优的公共政策方案设计和政策决定的思维模式。
（3）非理性决策模式：指决策者依靠直觉、信仰、意志、感情等非理性因素对公共政策作出选择和决定的思维方式。
（4）渐进决策模式：该模式认为政策决定是人们根据政策经验，经过政治互动和渐进调试的过程，而获得共同一致看法的政策活动（5）综视决策模式：综合理性决策模式和渐进决策模式的特点，即运用渐进决策模式方法从宏观角度找出重点政策问题之所在，运用理性决策模式方法从微观角度对重点政策问题作细微的分析决策。
5、公共政策决策过程模式（1）政治系统决策模式：这一理论是由美国政治学家戴维·伊斯顿提出的，他指出公共政策是政治系统对全社会价值所做的权威性分配。
【公共政策分析】_政策执行的过程与手段
n 政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包 括以下三个阶段： ¨ 选择实验对象 ¨ 设计实验方案要周密 ¨ 总结实验结果
n 法律手段的特点：除与行政手段一样具有权威性与强制性以 外，还具有稳定性与规范性的特点。
n 法律手段是政策执行活动得以顺利进行的根本保障，依法行 政、依法管理不仅具有权威性而且具有科学性和客观性。只 有运用法律手段，才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰， 保障政策执行活动有法可依、有章可循，从而有利于政策的 顺利实施。
9-2-1 政策执行过程
n 政策宣传
n 政策分解
n
物质准备
n
组织准备
n
政策实验
n 全面实施
n 协调与监控
过程
9-2-1-1 政策宣传
n 政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能 活动。
n 政策宣传是统一人们思想认识的一个有效手段。
¨ 执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施 有一个明确认识和充分了解的情况下，才有可能积 极主动地执行政策；
9-2 政策执行的过程与手段
n 政策执行是一个复杂的过程，它包含了一些基本环节或一系 列的功能活动，而这些活动的完成必须依靠一些必要的执行 手段。对政策执行过程和手段的研究是政策执行理论的一个 重要组成部分。
n 7-2-1 政策执行过程
¨ 政策执行的过程主要是三个阶段：即准备阶段、实施阶 段与反馈阶段。具体包括：政策宣传、政策分解、物质 准备、组织准备；政策实验、全面实施；协调与监控。
公共政策制定程序
公共政策的制定程序南京大学法学院杨春福刚才听了两位美国专家的讲解我也很有感慨，在当代中国建设社会主义市场经济社会之中，我们不仅仅要有私利意识，更重要还要有公利意识。
在公利意识的培养中最重要的是关于公共政策的问题。
法实际上是最大的公共政策。
我今天主要讲一下公共政策的制定程序。
从以下三个方面和大家交流一下。
第一个方面，公共政策是什么？公共政策与法的关系。
这是一个简单的理论铺垫。
第二个方面，讲公共政策的制定程序。
第三个方面，讲公共政策制定的原则是什么？一、公共政策与法律尽管学者们对公共政策有着不同的理解，我们对公共政策可以列举出数十种，公共政策的概念是非常丰富的，但一个基本的认识是：它是关于公共利益的一个政策，所以说公共政策的核心是公共利益。
公共政策的主体是什么呢？它主要是由作为公共权威机构代表的政府为主体所制定的政策。
在公共利益问题上，理论界与实践界在认识上还有很大差异。
公共利益，首先是公共，公共是什么地方呢？如何理解公共呢？公共有三个方面的特点：第一，它必须是在一定地域。
例如，宁海路要扩建，在南京市鼓楼区这个范围内是公共利益。
这件事情在全国范围内就不算是公共利益了。
第二，是不特定多数人的利益。
这是指多数人的利益，不是私人，也不是几个人。
第三，开放性。
公共利益不特指这一地区的居民，包括这一地区的流动人口。
公共政策制定的主体必须是权威的公共机构。
少数商业机构，个别营利性的组织，哪怕它有一定的官方的利益，所制定的政策也不能叫公共政策。
这种权威性的公共机构包括国家行政机关、也包括国家立法和司法机关。
不过我们在此所讲的公共政策的制定主体主要是就政府而言的。
立法机关所出台的法律也是公共政策，执法机关的司法解释也可以属于公共政策。
你们这个公民教育中所讲到的公共政策主要是政府方面的公共政策。
公共政策也是法律，法律也是公共政策。
但他们是有区别的，公共政策的最高表现是法律。
在我们国家法律的制定是分层面的，既可以是全国人大常委会，也可以是国务院、地方各级人大常委会、地方政府。
公共政策的制定与执行
公共政策的制定与执行公共政策的制定与执行是政府重要的职责之一。
公共政策是指在政府制定的政策框架下，通过合法的程序、制定出来的起到具有指引和引导作用的政府规定的总称，公共政策对于一个国家而言非常重要。
在中国，制定和推行公共政策同时要考虑经济发展和社会稳定，充分考虑公众的需求和意见。
一、公共政策制定的过程公共政策的制定是一个相当复杂的过程，需要经过多方面的考虑和协调。
一般而言，公共政策的制定主要包括以下几个环节：1、议题确定：政府制定公共政策的首要任务是确定议题，也就是要解决的问题。
这个议题一般会由国家机关、企事业单位、专家学者或社会团体提出，政府要认真听取各方面的意见和建议，选择最具备解决方案的议题。
2、研究分析：政府要在明确议题后，进行相关研究分析，宏观分析和微观分析都非常重要，包括了经济、社会、法律等多个方面。
要充分了解政策的影响程度，分析出政策实施带来的利与弊，同时还要探究方案的可实行性，制定出细化到实施层面的具体运作方案。
3、制定方案：在分析议题后，政府要对研究分析结果进行综合、对比、筛选等多个方面考虑，最后选择最具可行性的方案。
同时，在方案的制定过程中，政府还必须把公众的意见和建议考虑进去，形成针对现实的公共政策方案。
4、讨论通过：制定出公共政策方案后，政府要将这些方案提交相应的立法机关讨论，通过立法程序来确立这项政策的法律地位。
5、公示宣传：公示宣传是公共政策制定过程中不可忽略的部分。
政府应该通过多种途径向大众普及政策，宣传政策的内容、目的、意义和实施方法，使公众广泛了解公共政策的内容。
二、公共政策执行的难点公共政策的制定需要丰富的经验和专业技能，然而公共政策执行同样也存在着问题。
政策的执行需要各方的通力合作，政府部门的协调配合、公众的支持参与等，才能确保公共政策的顺利实施。
以下列举了部分公共政策执行中的难点。
1、法律框架问题。
某些公共政策存在法律框架不充分、不完善的问题，使得相关实施难以顺利进行。
公共政策课程公共政策分析的理论和方法
策 科 学 》 ， 中 国 径；（3）团体途径；（4）精 造性思维方法；（4）政策价值观及其分析
人 民 大 学 出 版 社 英途径；（5）制度途径
方法
1998年版
郭 巍 青 《 现 代 公 决策模型：（1）理性决策； 定性分析：（1）情景分析法；（2）合议
共 政 策 分 析 》 ， （2）渐进决策；（3）精英决 分析法；（3）德尔斐；（4）博弈分析法；
表2 组织（制度）分析模型要点表
要素
主要内容
补充
研究范围
政府机构与公共政策有着密切关系，陈振明：突出制度安排 公共政策的采纳、执行和实施，都 及机构设置与公共政策 必须依靠政府机构来进行，政府赋 之间的关系 予公共政策以合法性、普遍性和强 制性（托马斯·戴伊《理解公共政 策》的观点）
旧 制 度 主 从正式制度与成文规则角度探讨制 宁骚分为历史制度主义、
换言之，就是在领导集体内部充分发扬民主，可以就 各种政策问题、政策方案，各抒已见，展开讨论，甚 至是争论。在此基础上就各种政策方案进行表决，实 行“少数服从多数”的原则，最终以多数人的意见为 意见，允许少数人保留个人意见，但在行动上必须服 从集体的决定。
集体决策模型的优点是有利于克服“权力过分集中” 和“一个人说了算”的独断专横弊病，实现在领导集 体内部集思广益，但并没有改变人民大众远离决策过 程的问题。
（3）德尔斐；（4）主观概率预测；（5）
北 京 大 学 出 版 社 理论模型：（1）渐进主义决 超觉理性
1997年版
策；（2）综合决策；（3）团 定量分析：（1）预测；（2）经济效益；
体决策；（4）精英决策；（5）（3）回归；（4）投入产出；（5）模糊
政治系统决策
陈 振 明 主 编 《 政 （1）系统途径；（2）过程途 （1）系统分析；（2）定量分析；（3）创
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2008年9月第5期浙 江 教 育 学 院 学 报JOURNA L OF ZHE J IANG EDUCATION INSTIT UTE September 2008N o.5收稿日期:2008-08-10作者简介:肖远军(1964-),男,四川渠县人,浙江教育学院教师教育与教育管理学院副院长,教授,教育学博士。
论公共政策分析的程序肖远军(浙江教育学院教师教育与教育管理学院,浙江杭州310012) 摘 要:政策分析的程序在政策制定和政策评价中具有十分重要的地位,其基本步骤包括:界定政策问题、确定政策目标、搜寻备选方案、预测方案结果、选择政策方案、评估政策效果等。
关键词:政策分析;公共政策;政策程序中图分类号:G 40-058 文献标识码:A 文章编号:1671-6574(2008)05-0001-05公共政策分析的程序,是指在政策制定过程中“构建政策查询逻辑的一般性智能操作”[1]26,也即政策分析活动进行的先后次序或实施步骤。
政策分析程序的运用,不但能够创生出与公共政策相关的知识,这些知识将直接影响到政策过程中某一阶段的假设、判断和行动,而且还会间接地影响随后阶段的操作。
目前,有关公共政策分析程序的具体环节,学者们认识不一,见仁见智。
笔者就此问题提出粗浅的看法,以求教于大方之家。
一、公共政策分析程序的文献综述斯托基(Stokey ,E.)和泽柯豪塞(Z eckhauser ,R.)在《政策分析入门》一书中提出了一个五步分析的过程模型,即确定基本问题和要追求的目标、设计可能的备选行动方针、预测每个备选方案的结果、确定衡量备选方案成果的标准、表明偏好的行动选择。
他们认为,政策分析是按照这些基本步骤渐进进行,并在各个步骤循环反复[2]。
索伦森(S orensen ,T.C.)对美国白宫的决策活动进行了研究,概括出了白宫的政策分析步骤①:查明事实,确立目标,界定问题,探明细节及变化,详细分析可能的解决方案,列举每个解决方案可能产生的后果,推介并抉择最后方案,做好执行上的沟通准备。
美国著名思想库之一的“都市研究所”(Urban Institute )在对州和地方政策的分析中提出了一种分析思路,包括[3]:界定问题,确认相关目的,选择评估标准,说明当事人群体,确认备选方案,估计每个备选方案的成本,判定每个备选方案的效果以及显示研究结果。
奎德(Quade ,E.S.)在《公共决策分析》一书中认为,政策分析的先后次序是由问题本身及其内容所决定的,但无论问题属于何种性质,政策分析过程都要包括以下这五个基本阶段[4]:(1)总体概述。
即试图以报告的形式阐明目标,解释有关问题和限定问题范围。
(2)广泛探索。
即搜集作为分析依据的材料,找出它们之间的相互关系以及寻找新的备选方案。
(3)多方比较。
根据可能产生的效果,即可能涉及的成本、效益及其他后果,依据不同的标准对各个方案进行比较并列出优劣顺序。
(4)说明解释。
分析人员要考虑告知委托人一些什么结论以及采取何种行动。
(5)测试检验。
奎德指出,上述五个阶段是相互渗透、不可分割的,通常,最初着手分析时是按照这个顺序进行工作的,但也许很快就不得不齐头并进了。
魏墨(Weimer ,D.L.)和维宁(Vining ,A.R.)将政策分析过程划分为“问题分析”和“解决方案分析”两个主要部分,并提醒对这两部分都要给予充分注意。
在“问题分析”部分中,包括:理解问题、选择和解释相关目标和限制、选择解决方案;在“解决方案分析”中,包括:选择评估标准、详细说明备选方案、用评估标准来评价备选方案以及推荐行动等环节[5]。
帕顿(Patton ,C.V.)与沙维奇(Sawicki ,D.S.)在合著的《政策分析和规划的初步方法》一书中提出了政策分析的六个步骤[6]43-53:界定问题(认定及细化问题)、建立评估标准、确认备选方案、评估备选方案、比较(展示和区分)备选方案、监督和评估结果。
邓恩(Dunn ,W.N.)在《公共政策分析导论》一书中提出[1]92-94:“政策分析程序包括问题建构、预测、建议、监控和评估”五个阶段。
“问题建构”提供关于问题本质及可能的解决方法的信息;“预测”提供政策将来发生的可能性方面的信息;“建议”提供未来行动方法的可能后果及其价值方面的信息;“监控”提供政策的过去原因和结果方面的信息;“评估”提供关于过去或将来行动方法的价值方面的信息。
国内学者陈振明教授认为[7]:政策分析并没有严格不变的固定程序或模式,它依赖于具体的问题以及经验、直觉和判断的运用。
然而,透过这些差别,人们仍然可以找出政策分析过程的逻辑顺序或步骤。
对于这些步骤的研究,可以为人们提供政策分析的指导性策略,即解决问题的合理思路。
他提出了六步政策分析过程模型:即问题界定、目标(标准)设定、备选方案搜寻、备选方案评估、备选方案抉择、结果监控(事后评估)。
概观上述政策分析模型,他们都以“理性”或“合理性”概念为基础,基本上属于理性分析模型。
这些模型包含了如下几个基本假定:(1)目标取向;(2)知道所有可能的选择方案;(3)偏好明确;(4)偏好持续不变;(5)没有时间或成本的限制;(6)最后的抉择将使结果最大化。
在他们看来,人们能够选择最适当的手段或备选方案去实现政策目标,并使政策目标的整合价值最大化。
决策者和政策分析人员在分析过程或决策过程中可以使分析或决策符合逻辑且客观;他们有清晰的目标,而且在决策过程中所有行为都能导致选择那种最能实现目标的备选方案。
基于上述研究,我们认为,公共政策分析一般都包括以下基本步骤:界定政策问题、确定政策目标、搜寻备选方案、预测方案结果、选择政策方案、评估政策效果等。
二、公共政策分析的基本步骤(一)界定政策问题所谓政策问题界定或公共问题构造,就是用来产生关于政策问题性质及其潜在解决办法的政策分析程序及方法。
政策问题界定或问题建构是政策分析过程的逻辑起点,也是公共政策分析过程中最关键而又最困难的一步。
“问题建构可以提供与政策相关的知识,这些知识对支撑问题定义的基本假设提出质疑,而正是基于这些假设,问题进入了政策议程并运行于政策制定过程中。
问题建构有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。
”[1]15政策问题不仅仅是一种客观存在的“事实”或状况,而且也是一种主观感知及集体行为的产物。
它是一种由相当数量的社会成员感知到,并与人的利益、价值和要求相联系。
它由团体活动所界定,并为政府所认可的必须加以解决的社会问题。
公共政策问题一般包括以下基本要素:(1)一种客观事实存在;(2)它是被感知的;(3)是大多数人2 浙江教育学院学报2008年 所感知到的一种状态;(4)价值、利益、要求相互冲突;(5)产生需要、受剥夺和不满足感;(6)团体活动的过程;(7)权威当局认为有必要采取行动加以解决。
界定政策问题是一个复杂的过程,它依赖被研究的具体政策问题而有所不同,它是一个创造性思维的过程。
然而,我们仍可以从个别中抽象出界定政策问题的基本环节。
帕顿和沙维奇认为,界定政策问题应包括七个步骤[6]151-153:(1)思考这个问题。
必须把我们所知道的东西弄清楚,并将可利用的数据和信息分门别类(形成目录),尽量形成完整、准确的陈述。
(2)勾划出问题的边界。
查明问题的所在、存在问题的时间、形成问题的历史事件,以及与其他问题的关联度。
(3)建立事实根据。
问题界定需要一些基本信息,必须查询各种数据来源,并使用检验技术加以验证。
(4)列出目的和目标。
可能的解决办法依赖于各个行动所要达到的目的和目标,一些目标或目的必须试探性地加以陈述和修改,另一些则必须加以推导。
(5)查明政策范围。
政策范围是指一个问题中所要考虑的变项,它对备选方案的检验将产生影响。
分析者可以从社区、关注团体和其他行动者中得到关于政策范围大小的重要线索。
(6)显示潜在的成本和利益。
可以用报告、图表等形式表示有关人员或团体的损益情况。
(7)重审问题的陈述。
(二)确定政策目标确立政策目标及评估标准是政策分析过程的第二个功能性活动或逻辑步骤。
目标是决策者所追求的东西或政策分析所要达成的目的。
在政策分析中,不能将目标看作是既定的、现成的东西,在规划方案之前,政策分析者要帮助决策者澄清并最终确定解决政策问题的目标。
因此,决策者应尽可能明确地表达他想要达到的目的,分析者的任务是要使政策目标及其达到目标的方案更加明晰起来。
尽管政策目标的认定在政策分析中非常重要,但在操作上却十分困难。
这些困难主要来自于三个方面:(1)价值因素。
政策目标以特定的价值判断作为先决条件。
政策目标应该是什么?这关键取决于社会以及社会成员个体的价值判断或价值观。
而价值观是由个人或集团在社会中的经济和政治地位、利益、伦理道德、传统与历史等因素所决定,因而不同的个人、集团或阶级具有不同的或根本对立的价值观。
(2)政治原因。
政策目标是政治过程的产品,而不是个人决定的产品,决策者出于政治上的考虑,有时会把目标故意弄得模糊或不明确陈述。
同时,利益团体的存在及其对公共决策所施加的影响也增加了目标认定的困难,决策者在确定政策目标时要受不同的利益集团的影响甚至操纵,这就使政策目标的确定更加困难。
(3)目标的多重性及冲突。
现实的公共决策目标往往是多方面的,很少有单一的目标。
在这些目标中,既有主要的,又有次要的;既有长期的,又有近期的;有的目标可能是相互补充,有的则可能是相互冲突;有些目标可以定量,而有些目标只能定性,甚至难以从质上加以具体说明。
这种多目标及目标冲突,使得目标界定十分复杂和困难。
(三)搜寻备选方案备选方案是决策者用来解决公共政策问题、达成公共政策目标的可供利用的手段、措施或办法。
依政策问题的不同性质,备选方案可以表现为政策、策略或各种行动过程。
从政策程序上看,备选方案的搜寻或设计构成了政策分析过程中的一个中介环节。
一旦我们界定了问题的性质与边界,并确立了政策的目标及评估标准,我们就开始拟定各种解决问题的方案或办法,为方案的比较及抉择做好准备。
从政策实践上看,找到尽可能多的备选方案,才有可能充分比较和择优,为科学决策和提高政策质量创造条件。
沃克(Walker ,W.E.)认为,一个好的备选方案应具有以下特征[8]:(1)能够负担得起的成3 第5期肖远军:论公共政策分析的程序 本;(2)稳定性,即在常态下无论遇到什么干扰,都会坚持实施下去;(3)可行性,即在既定的时间内最大概率地实施所选方案;(4)牢靠性,即如果方案的一部分失灵或受损,还会继续实施该方案;(5)灵活性,该方案还可能达到其他不同的政策目的;(6)风险性,该方案失败的可能性有多大;(7)可传播性,即选择的方案也容易被非专业人士所理解;(8)功效性,即方案具有表面效度,看起来直接针对所要解决的问题;(9)简单性,即方案易于执行;(10)相容性,即选择的方案与现行的规范与程序相适配;(11)可逆性,即如果选择的方案遭到失败,那么再追溯那些先决条件的难度不大;(12)强韧性,即在将来一个截然不同的环境中,该方案在多大程度上可能获得成功。