无照经营查处取缔办法》转致条款的相关问题探讨稿
对《无照经营查处取缔办法》行政处罚适用的理解分析
法理明辩]对《无照经营查处取缔办法》行政处罚适用的理解分析对《无照经营查处取缔办法》行政处罚适用的理解分析2003年3月1日正式实施的《无照经营查处取缔办法》第四条第一款归集了无照经营行为的五种表现形式。
“无照经营”与“未经核准登记擅自从事经营活动”虽然文字表述不同，但其表达的意思是基本一致的，即未取得《营业执照》从事经营活动的行为，是违反法律法规、严重违背市场公平竞争的行为。
市场经营主体为什么要经工商行政管理机关核准登记取得《营业执照》后，方可从事经营活动？《民法通则》第二十六条、第三十二条、第四十一条、第五十一条以及《公司法》、《企业法人登记管理条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、等法律法规对各类市场主体从事经营活动都作了相应的规定。
一、《无照经营查处取缔办法》的立法背景和目的《行政许可法》的颁布实施，对于以前规范市场主体经营行为的法律法规应当作出适当的调整。
除《城乡个体工商户管理暂行条例》第七条第二款（国家规定经营者需要具备特定条件或者需经行业主管部门批准的，应当在申请登记时提交有关批准文件）、第三款对个体工商户涉及前置许可的经营项目有相应的规定外，《公司法》及《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》及其《施行细则》、《合伙企业法》及《合伙企业登记管理办法》、《个人独资企业法》及《个人独资企业登记管理办法》等法律法规中，都没有对公司及各类企业涉及前置许可的违法违章行为有相应的处罚规定；虽然《城乡个体工商户管理暂行条例》及其《实施细则》《公司法》及《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》及其《施行细则》、《合伙企业法》及《合伙企业登记管理办法》、《个人独资企业法》及《个人独资企业登记管理办法》等法律法规中，都作了“未经核准登记擅自从事经营活动”应给予行政处罚的规定，这些规定都散见于以上的法律法规中，但是这些法律法规对涉及前置许可的“无照经营”行为都达不到取缔的效果。
而《无照经营查处取缔办法》第四条归集了有关的规定，并且把超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动也认定为无照经营行为，使无照经营行为的认定更明确、具体。
2019年查处取缔无照经营工作中的问题及对策初探
查处取缔无照经营工作中的问题及对策初探查处取缔无照经营工作中的问题及长效机制探讨工商行政管理部门是政府管理市场的重要职能部门，其重要职责就是建立和维护公平公正的市场竞争秩序。
新形势下，特别是我国加入WTO后，工商行政管理执法涉及面更广、任务更繁重、要求更高。
为此，打击一切扰乱市场秩序、违反公平竞争、侵犯公民、法人或其他组织合法权益的违法经营行为，成为了工商行政管理执法的工作重点。
而无照经营行为却是当前各类违法经营活动当中，一种最为普遍和典型的扰乱市场秩序的违法形式。
如何应对挑战，有效遏制无照经营的发生，最大限度地维护公平公正的市场竞争秩序，成为新时期基层执法人员的一大工作目标。
在此，笔者就查处取缔无照经营工作中面临的问题及长效机制的建立发表一些初浅的认识。
一、无照经营的概念及表现形式所谓无照经营，是指未经工商行政管理部门核准登记，擅自从事经营活动的行为。
根据《无照经营查处取缔办法》第四条之规定，无照经营的表现形式主要有：（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；（五）超出核准登记的经营范围，擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。
二、无照经营行为存在的现状及原因分析随着经济的快速发展，无照经营从城区到农村都以不同的形式存在着，并呈现出新的动向和特点。
1、超范围经营。
无论是城区还是农村，“挂羊头卖狗肉”超范围经营现象普遍存在，其目的是减少办证费用，这种现象主要存在于需要前置审批方可经营的农资、食品、文化娱乐等行业。
涉及对无照经营查处的两个问题
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涉及对无照经营查处的两
个问题
孙百昌
《无照经营查处取缔办法》涉及到两个重大且基本的问题，一个是无照经营的概念问题，另一个是法律、法规之间的转致问题。
这两个问题与目前相当一个多数的一线执法同志的理解有一个大的距离。
对前一个问题，该办法作出了规定，实际是一种尝试；对后一个问题，该办法对执法者提出了更高的要求。
而这两个问题交织在一起，使得《无照经营查处取缔办法》颁布以后，议论风起，观点各异。
笔者借《工商行政管理》半月刊也谈谈自己的一些看法。
关于无照经营的概念。
无照经营的重要特点是进入市场的准入成本（这是政府规定的）为零，以及经营者可以自由地进入和退出市场。
从理论上说，它符合经济学对经营者进退市场的理论假设，是市场调节和供求平衡的假设前提，减少了经营者为政府缴纳的市场。
关于《无照经营查处取缔办法》中30个问题
关于《⽆照经营查处取缔办法》中30个问题关于《⽆照经营查处取缔办法》中30个问题1、《办法》第⼆条为何未对“⽆照经营”的概念进⾏定义？是没有直接定义，但该办法对什么是"⽆照经营"，给出了⼀个原则性的区分标准，或者叫定义的外延，这就是该办法的第⼆条规定，任何单位和个⼈不得违反法律、法规的规定，从事⽆照经营。
⽽不是说，任何单位和个⼈不得从事⽆照经营。
中间加了"不得违反法律、法规的规定"的限制词。
为了防⽌误解，在该办法第⼆⼗⼀条明确规定，农民在集贸市场或者地⽅⼈民政府指定区域内销售⾃产的农副产品，不属于本办法规定的⽆照经营⾏为。
如果我们把"证"解释为许可证，把"照"解释为营业执照，那么以该办法第四条，⽆照经营的内涵有五种情况为：⽆证⽆照；直接⽆照；有证⽆照；照已失效；⽆证有照（这是该办法对⽆照经营内涵的新说法）。
2、《办法》第⼆条“法律、法规”未明确必须办照的主要⾏业或领域有哪些？《⽆照经营查处取缔办法》查的是⽆照，许多同志认为，只要是为营利性的经营，都要办照，没照就是"⽆照经营"。
照这种认识，营利性经营的边界在哪⾥，"有照"和"⽆照"的边界就在哪⾥。
这种认识是不对的。
照这种认识，我们在查处⽆照经营中，就会犯"扩⼤化"的错误。
什么情况必须登记呢？现在应当执⾏有关企业登记的现有法律，⽆法可以的不能强⾏要求当事⼈登记。
统⼀的解决有待统⼀的“商事登记法律”。
基本原则按照《⾏政许可法》的规定，企业登记是五种许可的⼀种。
设定登记的基本原则主要是：直接关系国家安全、经济安全、公共利益以及⼈⾝健康、⽣命财产安全的事项，有限⾃然资源的开发利⽤、有限公共资源的配置的事项，通过事后补救难以消除影响或者造成难以挽回的重⼤损害的其他事项；除这些事项和中国政府缔结或者参加的国际条约要求设⽴⾏政许可的事项外，其他事项不得设定登记。
《无证无照经营查处办法》执行中的几个问题
《无证无照经营查处办法》执行中的几个问题国务院令第684号公布的《无证无照经营查处办法》（以下简称《查处办法》）将于2017年10月1日实施。
众所周知，《查处办法》是在《无照经营查处取缔办法》（以下简称《取缔办法》）大幅度修改基础上形成的，明显比《取缔办法》进步，也进一步理清了工商和许可审批部门的各自职责。
但毋庸讳言，随着这部《查处办法》实施和贯彻执行，仍然会有诸多问题困扰我们的基层执法，需要我们执法人员认真探索研究。
本文对下列问题进行了研究探索，供基层执法人员参考。
一、“无证无照经营”的范畴《查处办法》第二条和第三条从正反两个方面大致确定了“无证无照经营”的范畴。
为什么说“大致确定”呢？因为在执法实践中仍然不那么清晰。
《查处办法》第二条规定“任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营。
”换言之，只要按照法律、法规、国务院决定的规定，应当取得许可证和营业执照或者仅需取得营业执照，而违反规定未取得从事经营活动的，即为“无证无照经营”。
需要取得许可证或者批准文件，一般来说规定还是比较清晰的，但什么条件下需要取得营业执照，“法律、法规、国务院决定的规定”未必都界定清楚了。
对什么条件下必须办理营业执照，从工商登记法规而言并非都清晰。
如《个体工商户条例》并未规定“有经营能力的公民”从事经营活动应当办理工商登记成为个体工商户，甚至在罚则中，也无不按规定办理工商登记给予行政处罚的条款。
该《条例》第二十九条规定“固定经营场所摊贩的管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。
”似乎除了有“固定经营场所摊贩”另行规定外，其他个人或者家庭经营都要办理营业执照，但实际并不尽然。
2005年2月5日，国家工商总局发布的《个体工商户分层分类登记管理办法》（工商个字（2005）第26号）明确“（十六）工商行政管理机关依照国家有关政策法规对农村流动小商小贩免予工商登记，对农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产农副产品免予工商登记。
《无照经营查处取缔办法》的转置问题
在日常工作中查处无照经营一般适用《无照经营查处取缔办法》的比较多，给我们的工作提出了更高的要求，由此也引发了“转致”问题的出现。
“转致”是指适用法律的转移。
现在，法律、法规以及规章越来越多，调整的范围越来越复杂，相互转致的情况也越来越多。
转致包括监督主体转致、处罚主体转致、监督依据转致、处罚依据转致等等。
1.主体转致。
主体指的是执法监督主体、处罚主体。
有些法律法规具有明确的转致指引，例如《药品管理法》第六十二条规定药品监督管理部门对药品广告进行监督，但对于违法广告，工商机关则是处罚主体。
这种转致是最好处理的，但关键是执法者需要知道有这部法。
《无照经营查处取缔办法》第十四条规定，对于无照经营行为，触犯刑律的，依法追究刑事责任。
比如：工商局办理的经营额五万元以上的非法经营案件就必须按时移交司法机关办理，如果不移交，就是渎职。
举例：A、是执法主体但不是处罚主体。
工商行政管理部门是某法律规定的执法主体，但该法没有明确处罚主体。
例如，《反不正当竞争法》第三条规定工商行政管理部门对不正当竞争行为有监督检查权。
但对该法第十一条禁止的低于成本的价格销售商品和第十二条禁止的搭售商品没有规定行政责任。
后来出台的《价格法》第十四条规定了经营者为了排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格倾销的处罚，但是这种处罚权由该法规定是价格主管部门。
B、原来是执法主体现在不是执法主体。
即新法把监督管理权全部划到其他执法部门。
例如，2000年的《电信条例》第41、42条对原来由《反不正当竞争法》调整的各类不正当竞争行为作了规定，在该条例第71、72条有规定这些违法行为由国务院信息产业主管部门或者省电信管理机构负责查处。
因此，工商部门在2000年以后就不再是对电信部门的不正当竞争行为的执法主体。
C、第三个例子是一个实例。
河南一个县级市工商局查了一起冒用转基因批准文号经销棉种的案子，大概有1万多公斤。
当事人申诉到几个部门，言称还要起诉。
读《无证无照经营查处办法》有感
读《无证无照经营查处办法》有感----我所了解的《办法》修改背景恐龙王国对《无照经营查处取缔办法》的修改提上国家工商局日常议事日程已经快10年了，千呼万唤终于盼来了《无证无照经营查处办法》的颁布。
大概在201X年，国家工商局来四川召开修改旧《办法》的调研会，我参加了这次会议。
当时工商部门是省以下垂直领导体制，也没有N 合一的事。
基层呼声最大的、要求修改的有2点，第一：基层工商部门无法包揽对无证和无照的查处，特别是在201X年昌黎红酒案爆发，工商部门办案人员、法制人员、分管领导被追究刑事责任，在全国工商系统引起了巨大的反响。
要求明确许可部门的职责的言辞尤为激烈，特别是对旧《办法》第四条"下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处："以及第五条"各级工商行政管理部门应当依法履行职责，及时查处其管辖范围内的无照经营行为。
"的规定，混淆了查处无证，与查处无照的关系，混淆了工商部门的职权与许可部门的职权关系。
将无证与无照的监管责任全部加载在工商执法人员头上，是不公平的的，强烈建议删除或者明确许可部门职权。
之后各地省级政府也陆续出台了一些查处无证无照的分工，但都没有从根本上解决旧《办法》第四条、第五条的问题，一旦发生事件，司法机关就拿《办法》第四条、第五条说事，认定工商部门没有履行或者履行不到位法律规定的职责。
大约也就在这个时候，"谁许可，谁监管"的说法形成了监管管辖的原则、也成为追责的依据。
许可部门理直气壮的说：我只对颁发许可的企业进行监管，没有经我许可的企业从事许可项目经营的，依法，依《取缔办法》由工商部门监管！这锅甩得不能说不漂亮，工商部门还不能不背。
第二个讨论的热点，是对无照经营如何取缔的问题。
各方的说法都有道理，如采用对邪教组织的取缔方法。
最后，大家比较能够接受的说法是：法律条文以文意理解为先。
"取"就是取消，"缔"是结缔、联系的意思。
关于《无照经营查处取缔办法》具体适用的思考
根据有关规定，凡属行政法规条文本身需要进一步明确界定或作补充规定的问题由国务院做出解释，凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，由有关行政主管部门负责解释，例如国家工商总局；不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。因此笔者呼吁相关配套法律性文件尽快制定实施，切实解决各级工商行政管理机关查处无照经营案件中遇到的具体问题。
关于《无照经营查处取缔办法》具体适用的思考
无照经营查处取缔办法》（以下简称《办法》）的颁布实施对维护社会主义市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益具有重大意义，同时以行政法规的形式进一步赋予了工商行政管理机关查处无照经营行为的职责及权限，笔者结合工商行政执法实践对《办法》的具体适用谈谈自己的一些看法。
（三）非法所得的计算问题
查处无照经营违法违章案件非法所得计算方法，按国家工商行政管理总局关于查处无照经营违法违章案件非法所得计算方法问题的答复（工商公字（1994）第355号）执行。对难以确认或计算非法所得的个人无照经营案件，可以办案机构确认的违法行为人的口述或提供的书面清单，作为确定其经营额及非法所得的依据。
（四）建立取缔无照经营的预警机制
根据行政处罚法处罚与教育相结合的原则，结合执法实践，有必要建立适当的预警机制。对于情节轻微的一般性无照经营，实行先行告诫。《办法》中对此有明确规定，对于下岗失业人员或者经营条件、经营范围、经营项目符合法律、法规规定的，应当督促、引导其依法办理相应手续，合法经营。因此，对下岗失业人员违反《办法》第四条第（二）、（四）项规定的一般性无照经营行为，且经营期限在三个月内的，建议责令限期改正，逾期不改正的予以处罚。
2、工商行政管理机关应当在查封、扣押期间做出处理决定。逾期未做出处理决定的，视为解除查封、扣押。笔者认为“做出处理决定”应从广义上理解，包括行政处罚决定。采取查封、扣押的强制措施如违反法定程序虽不影响该无照经营案件的定性及处罚，但可能导致行政赔偿，更重要的是如不在查封、扣押期间做出处理决定（提请注意该法规的法律用语是“应当”在查封扣押期间做出行政处罚决定）则可能构成实质上的违反法定程序，导致行政处罚无效。有办案人员提出在查封、扣押期间对当事人做出行政处罚告知书，当事人依法提出听证，又实际举行了听证，则该期间应当扣除，顺延计算处理时限。笔者认为在现有法律、法规、规章及相关法律性文件没有明确规定下，办案机构应当严格按法定程序处理。立法上基于这样规定，笔者认为立法机关有两种考虑：一是查封、扣押作为强制措施是对行政相对人的财产使用权限制或使其暂时丧失使用权，作为行政管理关系中的行政管理相对人是居于弱势地位，若有权的机关滥用强制措施或采用不当就必然损害当事人的合法权益，因此从立法上严格限定；二是为了提高行政效率，促使有关的行政主体依法行政，及时查处无照经营违法案件。
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浅析《无照经营查处取缔办法》的转致条款【内容简介】：《无照经营查处取缔办法》的转致条款直接关系到如何正确适用法律。
本文针对长期以来对转致条款的模糊认识，从四个方面指出该转致条款的转致范围是处罚依据而不是处罚主体。
针对无照经营案件经常出现的法律竞合问题，本文提出了三原则并予以阐述。
最后，本文就专门法律中无照经营管辖主体的法律保留事项作了分析，指出应依据职权法定和法律优先原则确立执法主体。
【关键字】转致处罚依据管辖主体法律竞合法律优先《无照经营查处取缔办法》（以下简称《办法》）迄今为止已经实施六年了，它是一部以工商部门为主实施的行政执法法规，颁布之后拓展了工商执法的范围。
但由于《办法》第十四条存在转致条款，从而给执法人员适用这部法规带来了一定的困难，本文拟就转致的范围、转致的原则和转致的具体指向做一个初步的分析。
一、《办法》在无照经营管理法律体系中的位置《无照经营查处取缔办法》第十四条第二款规定：“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定”。
这一条立法是为了使《办法》与整个无照经营法律体系统一协调起来，保证各种类型无照经营管理和处罚措施的连续性。
对这一条款的理解也要把握两个原则：一是合法性原则，转致条款虽然只有短短的一行字，但对适用《办法》作了明确的限制，决定了《办法》的主要作用在于对原有无照经营法律体系的拾遗补缺，保证无照经营行为执法主体和处罚措施不缺位。
按照该法条要求，处罚依据该转致的都要转致，无论相关法律、法规是在《办法》公布前还是公布后施行的，是已经颁布的还是将来要颁布的。
此外，依据转致过去的法律法规，可以给查处的无照经营行为准确定性。
《办法》第二条规定：“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营。
”什么经营行为属于法律法规规定需要办照的经营行为，转致的法律、法规有明确规定。
《办法》和转致法律结合对照，才能准确定性处罚。
二是合理性原则。
我国的商事登记法律的思路一直是市场主体的主体资格和经营资格合二为一，体现在一张营业执照上，这就直接导致众多的经营资格许可专门法律中出现了工商部门的职权。
《办法》的出台，既是这一思路的延续，同时也主要考虑到工商部门建制范围广、执法能力强，通过重新定义无照经营概念，将特许经营资格的管理，同时赋予了工商部门，从而出现了边界不那么清晰的“双重管辖”局面。
相对于前置特许部门只需要掌握专业许可法和《办法》，工商部门需要掌握的法律众多，这就需要正确理解十四条第二款的含义，合理看待工商部门在无照经营管理中所处的角色，防止走向“包打天下”和“无所作为”两种极端。
二、转致条款是处罚依据的转致执法人员对《办法》第十四条第二款理解最困扰的地方是这是处罚依据的转致还是执法主体的转致？我们分析，该转致条款不是执法主体的转致条款，而是处罚依据转致条款。
理由如下：一、《无照经营查处取缔办法》第四条规定了工商行政管理部门对五种违法行为按照《办法》予以查处，这是该法规明确规定了工商部门对无照经营违法行为的处罚职能，此处没有附但书条款。
二、从行文逻辑上分析，第十四条第二款与第一款应该同属处罚依据的性质。
第十四条第一款表述了工商部门处罚无照经营的依据，第二款所述“对无照经营的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。
”这个“处罚”只有理解为处罚依据，因为只有两款说的是同一个概念，才具有逻辑上的一致性，才能放在一个法条中。
国务院《行政法规制定程序条例》第五条规定?，“行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。
”如果第二款是执法主体的转致，那么应该放在《办法》第四条里，否则该条款就属于重大的行文逻辑的差错，从反面证明了这种假设不成立。
三、如果是执法主体的转致，应该使用其他法律类似的表述方式。
《反不正当竞争法》第三条第二款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。
”《产品质量法》第八条第三款规定：“法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。
”由此可见，法律法规对执法主体的转致的表述都有“部门”两个字，表达方式具体明确。
《办法》第十四条第二款如果真是执法主体转致，也应该在“处罚”后加上“部门”两个字。
四、从前置许可审批部门的转致条款推断工商部门的转致条款是处罚依据的转致。
《办法》第四条第二款规定对需要前置审批的无照经营行为，许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。
该《办法》第十七条规定：前置许可部门按照审批许可的法律、法规的规定处罚；对处罚没有规定的，许可审批部门应该按照《办法》第十四条处罚。
《办法》第十四条第一款规定的处罚主体是工商部门，那么对“许可审批部门应该按照《办法》第十四条处罚”只能是处罚依据的转致。
从对应关系上说，《办法》第十七条转致的表述方式与第十四条第二款相同，从侧面也验证了《办法》第十四条第二款是工商部门处罚依据的转致，而不是处罚主体的转致。
三、适用转致条款的条件和一般原则从《办法》第十四条第二款的文意理解，转致过去的条款要符合以下条件：一、处罚依据是法律、法规条款，且有明确的处罚幅度，转致过去的处罚依据不能是部门规章。
二、转致过去的处罚依据是对“无照经营”进行管理的条款。
如果两者有一个条件不符合，就不能转致到该条款。
《办法》第四条规定了五种无照经营行为，其中第二、三、四项行为专属工商部门管辖，这类案件无照经营的范围不涉及行政许可、行政审批，按照无照经营当事人使用的经济体组织的名义，分别按照相应的登记法规确定适用相应的法律规范（主体法），如，公司无照经营服装的，适用《公司法》、《公司登记管理条例》。
第一项和第五项属于双重管辖案件，违法行为同时违反了前置许可法规和登记类法规，也就产生了一个违法行为有多个法条同时可以适用的情况，这种现象类似于刑法中的“法条竞合”。
产生以上问题的原因在于，管理无照经营违法行为的多个法律条文本身存在着一种内容上的交叉和包容关系。
出现“法条竞合”情况，一般处理原则为适用一个法律条文处罚，“法条竞合”的法律适用原则主要是有：一、如果法条本身有规定，从其规定。
二、特别法条优于普通法条。
三、选择一个处罚较重的法条进行认定并处罚原则。
如，不论是个体户还是公司无照经营危险化学品，都应转致适用《危险化学品管理条例》，其依据的是特殊法优于一般法的法律适用原则，但如果公司无照经营危险化学品造成严重后果，还应当选择处罚较重的法律，这依据的是第三条选择较重法条处罚原则。
四、处罚依据转致的三种情况分析执法实践中，转致过去的法律法规条款会出现以下情况：一是转致的条款规定了工商部门监督管理权，也规定了处罚种类幅度，对这类违法行为，工商部门应当转致适用相应的条款。
目前发现符合条件的有如下法律条款：1、《印刷业管理条例》第34条；2、《危险化学品安全管理条例》第57条；3、《互联网上网服务营业场所管理条例》第27条；4、《音像制品管理条例》第39条；5、《出版管理条例》第55条规定； 6、《电影管理条例》第55条；7、《城市房地产开发经营管理条例》第34条；8、《报废汽车回收管理办法》第20条；9、《粮食流通管理条例》第41条；10、《工业产品生产许可证管理条例》第48条，第65条； 11、《食品安全法》第84条。
12、《烟草专卖法》第35条，《烟草专卖法实施条例》第61条；13、《拍卖法》第60条二是转致的条款规定了工商部门监督管理权，没有规定具体处罚种类和幅度。
如《娱乐场所管理条例》（2006年3月修订实施）第四十条规定，擅自从事娱乐场所经营活动的，由工商行政管理部门、文化主管部门依法予以取缔；因为取缔只是一种措施、手段，达到阻止当事人非法经营的目的，不是处罚种类，那么对无证无照经营娱乐行业，该条就没有规定如何处罚，无论是工商部门还是文化部门，都只能按照《办法》第十四条第一款的具体规定查处。
三是转致的条款规定了处罚幅度，但没有设定工商部门的处罚主体身份。
对这一现象要具体分析，比如新《保险法》第一百五十九条规定：“违反本法规定，擅自设立保险公司、保险资产管理公司或者非法经营商业保险业务的，由保险监督管理机构予以取缔，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足二十万元的，处二十万元以上一百万元以下的罚款。
”《保险法》规定了保监会是无证擅自从事保险经营的执法部门，没有提到工商部门。
在执法管辖上，专门法律与《办法》的规定不一致，按照职权法定和法律优先原则，应该按照《保险法》确定管辖部门。
依据职权法定原则，“行政主体的权力是有限的，不仅法律明确禁止的不能为之，而且法律没有授权的，也不得为之。
”①简言之，对于行政执法主体的管辖范围，法无授权即禁止。
《保险法》明确规定了保监会为执法主体，同时意味着排除了其他执法部门的管辖，因此，《保险法》与《办法》对管辖部门的规定不是并行不悖的关系，而是有冲突的，需要按照相关原则进行选择。
依据法律优先原则，“在法律尚无规定，行政法规、规章在各自范围内作了规定时，一旦法律就此事项作了规定，法律优先，其他法律规范的规定必须服从于法律。
”②《立法法》第七十九条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。
行政法规的效力高于地方性法规、规章。
根据以上原则和《立法法》中的法律适用指引，应当按照上位法优于下位法选择适用法律。
由于《保险法》是法律，《办法》是行政法规，前者位阶层次比后者高，应当按照《保险法》确定执法主体，《办法》作为行政法规，不能超越位阶次序扩大执法主体的范围。
工商部门遇到此类案件，应当及时移送有权部门处理。
这种由专门法律另行规定处罚主体现象也在银行、保险、基金、药品管理、种子生产经营等管理法律中出现。
法律如此设计，一是考虑到专业管理部门具有专门职能，将无证无照经营的执法权在各个部门之间进行合理分配；二是取缔这些无证违法行为涉及到一定的专业知识和查处的手段、措施，因此没有将工商部门纳入到执法主体中。
综上所述，《办法》的出台，既扩大了工商执法权，同时，也对工商部门适用《办法》提出了较高的法理理解的要求。
在《商事登记法》将经营者的主体资格和经营资格分开之前，工商部门仍需要承担绝大多数前置许可的把关职责，对转致条款的选择也成为每天需要面对的课题。
①应松年，《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社，2009年5月第一版，第47页②应松年，《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社，2009年5月第一版，第42页。