大数据时代政府数据管理的机遇_挑战与对策

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总第 357 期
公共政策
变化情况， 政府信息咨询功能具有时滞性 。 利用大数 据能改变这一现状， 网络实时记录和上传的信息， 通过 云计算和物联网等技术进行快速分析和计算， 使得数 据的实时分析和实时报告成为可能 。 鉴于数据搜集成 本的限制， 政府数据收集与管理主要关注关系到国计 民生的宏观层面 。大数据由于其数据来源的广泛性与 微观性， 可以通过数据挖掘技术进行分析， 大大拓宽政 府统计指标的管理范围， 内容详尽到中微观层面 。 大数据增加公众对政府数据公共资源的需求， 增 大对政府数据管理能力的考验， 提高对政府数据产品 的质量要求 。当前我国政府的数据管理意识和技术还 不能够完全适应日益增长的社会公众数据信息需求， 仍然存在一些亟待解决的问题 。 第一 ， 大数据冲击政府数据管理体制 。 政府大数 据管理采 取 专 业 部 门 独 立 上 报 模 式， 管 理 相 对 分 散。 政府为适应大数据环境， 必须改进原有的数据收集制 度， 新型调查制度的制定与实践比较困难 。 由于其复 杂性与专业性需要安排专业人员进行管理， 需要调整 已形成满足传统调查体系要求的人力资源结构 。 新调 整的人力资源结构， 可能无法快速适应大数据要求， 也 可能由于人员变动影响传统调查开展 。 而且， 大数据 概念相对新颖， 涵盖的范围可能超出现有法律规章的 规定与说明， 保证大数据环境下的数据管理能够高效 有序地进行， 特别要保护国家秘密 、 企业秘密和个人信 息不受侵犯， 需要增加有关的数据管理法律规章 。 第二 ， 大数据冲击政府数据管理的思维 。大数据具 备的自身特点使其区别于传统数据， 需及时转换思维 模式， 调整数据管理的内容以适应大数据管理要求， 对 传统政府数据管理理念与模式形成挑战 。 树立大数据 意识是政府部门有效管理大数据的基本前提， 大数据 意识的缺乏可能严重滞后我国政府大数据管理进程， 降低大数据管理创新速度 。 大数据概念引起政府部门 重视相对滞后， 政府管理部门缺乏大数据意识 。 我国 社会公众对于政府数据管理的职能和具体工作还不够 了解， 对于大数据理论与实践的认识还不够深刻， 无法 以社会公众监督形式成为推动政府大数据管理变革的 坚强力量。 第三， 大数据冲击政府数据发布权威性 。 电子商 务和社交网络飞速发展， 政府已不再是数据唯一发布 者 。商业领域和社交媒体积累了海量数据， 对数据进 行开发与挖掘， 发布分析结论提供咨询服务 。 虽然存 在一定相似性， 但由于数据渠道和计算方法不同， 其数 ［8 ］ 据结论往往与政府存在一定差异， 影响政府权威性 。 公众对政府数据的服务需求日益旺盛， 但政府数据在 顶层设计上的宏观性存在先天不足， 没有以微观性的 公众需求为导向， 对数据解读不够个性化 。 关键性的 数据资源存在壁垒， 未能开放到公众个人 。 如何在保 障必要机密的情况下， 适当开放数据资源， 增加与公众 需求相适应数据信息共享， 是政府数据管理部门的又 一难题 。大数据具有噪声性和低密度性的特点， 政府 进行公共数据产品提供， 就需要对大数据进行规范化 处理， 确保数据产品的质量 。 政府数据部门进行制定 和更新数据标准同样存在困难 。 第四 ， 大数据冲击政府数据管理技术 。政府大数据 管理需要深度挖掘更具价值的指标数据， 更好地服务 决策制定与社会管理， 这需要更加专业化与高效化的 数据处理技术， 需要高水平与高素养的专业数据处理 人员， 但当前我国政府的数据处理技术还不能满足这 些要求 。传统的数据存储与处理设备无法满足与日俱 增的数据量增长， 即时交互的信息需要更加专业的硬 需要政府根据实际情况调整与更新 件设备支撑响应， 硬件设备， 这可能增加政府数据管理成本 。 大数据收 集技术区别于传统技术， 目前的调查体系与方法不能 完全适应大数据时代要求， 调查方案的内容和对象发 生较大变化， 数据搜集与抽样方法需要做出调整 。 三、 政府大数据管理的对策建议 大数据时代已然到来， 为更好地实现社会管理， 满 足公众需求， 完善数据信息资源公共服务， 政府部门可 从以下方面探索其大数据管理之策 。 （ 一 ） 加大宣传和培养力度 ， 自上而下提高大数据 。 意识和能力 这与国际上各国普遍开展的大数据管理 部署相一致 。 以科普宣传为主要手段， 在公众范围内 普及大数据知识， 着力宣传其在提供公共信息服务和 监督政府管理方面的作用， 增加公众大数据素养 。 提 高政府数据管理人员大数据意识， 发挥自上而下宣传 的作用， 组织短期大数据管理培训， 学习大数据前沿知 识， 转换大数据思维， 接触大数据实践 。 专业大数据管 理人才是最直接与政府大数据打交道的人员， 直接影 响部门数据处理效率 。 政府可以与高校联合培养的模 式， 完善培养教育体系， 既要加强数据管理高端人才的 培养， 也要加大具备多方向知识结构的复合数据管理 人才培养， 必要时引进外部优秀数据管理人才 。 （ 二 ） 不断优化政府职能机构配置 ， 建立健全大数 据管理体系 。这属于完善政府自身数据管理能力的范 畴。大数据时代数据管理流程与传统流程存在差别， 需在原有基础上调整机构设置， 根据工作量与工作重 要性， 合理调配财力与人力 。 强化政府数据管理的服 务职能有利提高其社会服务能力与公众满意度， 应着 力考虑数据需求者的运用目的与环境， 对用户需求展 开调查， 服务需求者的决策制定与行为选择 。 大数据 时代的数据收集方法发生极大变革， 需调整调查方法 与制度设计 。 在调查方法上， 丰富政府调查数据的类 型， 利用已有电子行政记录 、 商业交易记录和网络用户 信息， 降低调查成本 。 在指标设计上， 应由宏观向微观 转变， 增设 满 足 社 会 需 求 指 标， 减少重复或不必要指 标。在数据标准上， 明确数据含义 、 计算方法 、 数量单 位和应用环境， 使数据合理应用 。 （ 三） 多角度深化领域间合作 ， 着力引进和创新大
公共政策
doi ： 10． 3782 / j． issn． 1006 － 0863． 2015． 03． 24
大数据时代政府数据管理的机遇 、 挑战与对策
于 浩
［ 摘
要］ 大数据作为信息资本和数据资源将对国家治理 、 政府决策 、 公共服务 、 组织方式和业务流程等 产生巨大影响 。作为重要的国家公共信息资源 ， 大数据应被提升到国家战略高度 。 在大数据 时代探索政府数据管理之道具有重要意义 ， 当前多个国家已进行了政府大数据管理先驱性探 索， 积累了经验 。我国政府开展大数据管理既有数据资源相对完善 、 数据管理技术水平提升和 管理体制机制改革等机遇 ， 也面临政府数据管理模式转变和政府公信力下降等挑战 。 我国政 府数据管理部门应树立大数据意识 ， 加强自主开发与跨部门合作 ， 建立公共大数据信息开放平 台， 保障大数据信息安全 ， 以政府大数据管理推进国家治理的现代化 。 ［ 关键词］ 大数据 ； 政府 ； 数据管理 ［ ［ ［ 中图分类号］ D630 文献标识码］ A 文章编号］ 1006 － 0863 （ 2015 ） 03 － 0127 － 04 使这一新兴公共信息资源更好地服务于公众与组织， 是现阶段政府部门需要解决的重大课题 。 面向大数据管理的技术与模式研究首先兴起于西 方国家， 政府希望运用大数据来增强其解决诸如自然 灾害和恐怖袭击等国家难题的能力， 同时提升其服务 ［1 ］ 公众的信息和咨询功能 。 国际上已有一些国家推行 了先驱性的政府大数据探索， 并积累了管理经验 。 （ 一） 着力开展国家数据管理项目部署 面对大数据带来的挑战， 各国政府给予空前重视， 以不同方式开展大数据管理， 于宏观层面部署本国大 ［2 ］ 英国政府建立水平扫描中心， 数据战略 。 2004 年， 以 提高政府应对跨部门和多学科数据管理挑战的能力 。 2011 年， 水平扫描中心通过对多渠道数据进行深入分 析， 预测了环境保护对缓解资源紧张局势和维护国际 安全的作用 。2010 年， 美国总统科学技术顾问委员会 《设计一个数字化政府： 联邦政府的网络和信息 在报告 技术研究开发 》 中阐释了大数据发展策略， 认为在数据 向知识和行动的转换过程中网络信息技术将发挥重要 作用 。2012 年， 欧盟委员会在“2012 欧盟数字化议程 和挑战 ” 中 指 出， 大 数 据 战 略 是 数 字 化 议 程 一 部 分。 2011 年， 韩国国家信息通信技术战略总统委员会提出 大数据发展倡议， 建立广泛的政府大数据网络分析系 统， 促进政府和私营部门之间的数据整合 。
大数据开启的时代转型在世界范围内方兴未艾， 它在商业领域发挥巨大作用的同时， 正大步向政府部 门进军， 其产生的思维革命与方式转变正不断冲击着 政府数据管理 。讨论大数据背景下政府数据管理面临 的机会与挑战， 寻求政府数据管理的变革途径显得尤 为必要。 一、 大数据与政府数据管理概述 大数据是通过量化角度认识世界的有效途径， 是 改变市场格局 、 组织结构， 以及政府与公众关系的独特 方法 。在寻求量化与认识世界的过程中， 资源不断被 数据化， 对大数据的透彻掌握能使其转化为信息资本 和数据资源， 进而成为经济价值的来源 。 大数据具有 转化为国家重要公共信息资源的潜力， 作为重要的信 息资本和数据资源， 俨然被各国政府提升到了战略高 度 。政府部门已然开始考虑向大数据管理迈进， 在数 据信息量飞速增长的当今， 通过多元化渠道来搜集数 据资本， 挖掘决策信息， 支持政策制定 。 大数据能否显 著提高政府的数据管理水平， 这主要取决于政府数据 管理方式的转变 、 管理能力的提升和技术创新的速度 。 “大数据 ” 时代的来临， 为政府数据管理带来机遇， 同时 也构成挑战 。 政府应当怎样运用和应对大数据， 通过 组织和分析将大数据转化为有用的公共信息资源， 主 动跟随大数据的时代转型来变革政府数据管理模式，

作者： 于浩， 中共太原市委党校讲师 ， 太原 030012
2015 年第 3 期
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（ 二 ） 拓展公开信息数据资源服务平台 更大程度地公开和整合政府数据资源， 是提高政 ［3 ］ 府信息公共服务能力， 提高政府公信力的有效方法 。 2009 年， 英国政府建立公共数据资源网站 data． gov． uk ， 向公众开放来自 7 个部门的官方数据 。 同年， 美国政 236 个民间组织和 103 个移 府整合 1279 个政府部门 、 动网络媒介的数据资源， 开放 Data． gov 网站 。 澳大利 亚政府信息管理办公室通过政府 2． 0 计划使用自动化 工具来支撑政府大数据的存储和搜索， 运行 data． gov． au 网站提供政府数据的公众访问通道 。 韩国卫生福利 部建立社会福利综合管理网络， 分析来自 35 个机构的 385 种不同类型公共数据 。 新加坡政府建立门户网站 data． gov． sg， 向公众开放从 50 个部门和机构搜集的包 含超过 5000 个数据集的政府公共数据访问通道 。 （ 三） 自主探索跨部门 、 跨区域的数据管理合作 结合国家层面大数据管理部署， 进行部门间或国 际间合作是一个较好途径， 政府部门和区域根据自身 ［4 ］ 数据管理特点， 制定各自层面的特色数据管理策略 。 2002 年， 美国政府与 IBM 公司共同合作， 政府部门广泛 应用了 IBM 公司的信息流与大数据技术， 建立以流计 算和数据仓库为基础的程序开发和管理系统， 建立了 。 大规模实时信息数据的探索和可视化平台 英国等 17 个国家与 IBM 公司共同发起了 DOME 大数据合作项 目， 开发能够处理每天来自平方公里列阵射电望远镜 的超过 1EB 数据集的超级计算机系统， 探讨新兴技术 于日常积累的大数据的计算 、 存储和分析的应用 。 当前， 我国政府数据管理以做出一些探索 。2010 年起， 国家统计局采取措施， 推进四大工程和信息化建 设， 为大数据应用奠定基础； 国家统计局自 2011 年着手 研究政府大数据应对之策， 提出打造政府数据采集的 第二轨； 上海市政府运用大数据， 对接 1 号店 、 上海钢 联等企业， 落实大数据在政府管理中的战略要求； 南通 市以综合数据管理平台为突破口， 依托政府支持， 协调 48 家成员单位， 探索出部门信息归集运用新模式 。 二、 我国政府大数据管理的机遇与挑战 与国际相比， 我国政府大数据管理还处于起步阶 段， 跨部门和跨领域的合作亟待加强， 信息平台构建的 任务十分紧迫 。2013 年， 国家统计局局长马建堂于全 国统计工作会议提出， 各级政府统计机构要树立大数 据意识， 加快研究大数据结构化方法， 进而加速大数据 。 应用进程 无论是政治环境导向还是实际应用需求， 大数据都为政府数据管理变革创造了机遇 。 （ 一） 大数据丰富政府数据资源数量 ， 改善政府数 据资源质量 政府各部门结合部门职能创建海量数据库， 借助 数据管理解决实际问题和提供公共信息服务 。 历经多 年并不断提升的政府数据信息化建设， 使得政府领域 积累的行政记录数据大规模增长 。 商业领域对数据信 息的高度重视， 使得大规模的交易记录数据得到了妥 善保留和深度挖掘 。 社交网络媒介的普及， 使得网络 媒介能够方 便 获 取 大 量 足 以 描 述 用 户 特 征 的 行 为 数 据。这些数据极大丰富了以往以统计调查为主的政府 数据来源渠道 。 大数据所具有的规模性和多样性， 从 ［5 ］ 数据量的角度提升了数据分析质量 。 当前政府统计 调查方法由于时间和成本的制约， 仅能获得宏观的基 础数据， 较少深入到企业和个人的微观层面， 大数据资 料来源广泛且灵活， 利用全部数据进行分析， 可以提升 。 数据的针对性 与信息化和自动化相结合的大数据管 理， 采取自动联网记录， 能够最大程度降低数据非系统 误差， 保证数据的准确性和真实性 。 大数据运用全部 总体单位进行分析， 能够验证调查样本数据代表性， 可 以运用多维度和多源头数据对同一社会管理问题的调 查数据进行多角度检验， 排除虚假数据 。 （ 二 ） 大数据提升政府数据资源管理技术 ， 节约政 府数据资源管理成本 政府大数据不受时空限制， 可重复使用， 处于持续 更新中， 不断发展的数据资源要求数据资源管理技术 升级 。国际范围的政府大数据技术正不断取得突破与 发展， 大数据技术日趋成熟 。 国际上各国政府部门的 大数据管理实践， 能够给我国政府数据管技术提升带 。 来启示 我国商业领域大数据应用已取得一定进展， 其大数据技 术 可 以 批 判 性 地 应 用 于 政 府 数 据 资 源 管 理 。政府大数据规模巨大， 必要时可与商业交易数据 和网络用户数据对接， 要求政府具有与数据规模相适 应的数据存储与处理能力， 在硬件上提升政府数据库 更新维护能力， 在软件上推动相关技术创新与人才培 养 。大数据利用已有的行政记录 、 交易记录和网络信 息， 能够大大降低统计调查的成本， 节省政府数据管理 开支 。同时， 政府部门为掌握社会发展状况和综合管 理社会资源， 势必进行一定规模和频率的统计调查活 动。许多数据搜集活动仅存在调查口径与统计标准的 微小差别， 造成统计调查的相似与重复， 从而增加了被 调查者的统计负担 。 政府整合利用大数据能够大大降 低被调查者的负担， 使其免受重复调查影响 。 （ 三 ） 大数据促进政府数据管理体制机制改革 ， 增 加政府数据资源管理深度 伴随日益明显的政府数据开放趋势， 大数据将是 。 政府数据透明管理的开端 大数据冲击着政府数据管 ［6 ］ 为政府数据管理提供了新的思 理的固有体制模式 ， 路， 有利于建立信息共享机制， 完善信息发布职能， 强 化政府服务功能， 实现政府数据管理体制机制改革的 新飞跃 。大数据的多样性与复杂性， 要求政府全面开 展数据管理信息化与标准化建设， 以适应大数据给政 府数据管理带来的冲击， 促进各级政府数据管理部门 全面提升其硬件与软件技术， 改革统计调查方法， 变革 数据管理流程设计， 制定数据管理标准推动大数据信 ［7 ］ 息平台建设 。 政府数据管理主要以逐级汇总的历史 数据为主， 数据周期长， 无法即时反映经济现象的当前