浅析高等学校法律地位

浅析高等学校法律地位

一、我国高等学校法律地位的历史演进

近现代意义上的我国高等学校萌芽于19世纪末期。但由于当时的政治体制依然是清王朝的封建专制统治，官方和民间的教育正途依然是科举制度。因而在此阶段出现的新的教育机构在专业设置、办学水平等方面都存在着缺陷，而且整个萌芽阶段的高等学校发展举步维艰、荆棘坎坷。历经漫长的抗日战争和国内战争，伴随着新中国的成立，中国的高等教育再次面临变迁与转型的压力。由于建国初期以及之后的很长一段间内，中国的政治经济社会体制等方方面面都受到前苏联模式的影响，使得高等教育体制也面临同样的问题，即怎样用苏联模式来改造我国的高等教育体制，如何使之适应中国政治经济体制的需要。面对这种迫切的现实需要，在政府主导的决策层的推动之下，在中国自上而下地开始进行高等教育体制的改革与转型。随着中国的政治体制改革的进行与深化，在实施改革开放之后，中国的高等教育体制进入了一个新的历史时期。以1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁发为标志，中国的高等教育体制再次转型。这次转型虽然仍是体制内的转型，但是这种教育体制内的转型是与政治经济体制的转型同步进行的。我们仍然强调借鉴外国的先进办学经验，但是这种借鉴已经突破了过去那种断章取义式的、纯粹制度移植式的借鉴方式，开始着眼于对高等教育本质、功能、作用、价值的追求，注重从高等教育的内涵上去重新塑造适合中国国情的体制，对原有的高等教育体制在宏观层面以及微观层面都进行着进一步的改革与转型，而且这种转型才刚刚开始。

二、我国高等学校法律地位的发展态势

通过对中国高等教育或者说高等学校发展历史的梳理，可以发现，由于培育高等教育的土壤缺失，中国的高等教育一开始就先天不足。而在后天的建设、健全阶段，由于政治经济体制的演进，在对高等教育的价值、本质尚未形成正确认识的情况下，模仿他国的办学模式，希望通过简单地模仿能够确立中国的高等教育体制，然而就是这种舶来的体制使得中国的高等教育一路走的极其不易。

1.从政治化走向社会化。从第一个近现代意义的中国高等学校的建立，至新中国成立之后雨后春笋般出现的大学、学院的成立，整个高等学校的发展历史都是围绕着政治体制的转变而进行的。几乎每一次高等教育体制的改革与转型都有着深刻的政治背景。这就使得作为高等学校在功能定位上也被赋予了更多的政治功能，而不是单纯地承担着社会功能。由于不同时期的不同需要，高等学校的社会功能和政治功能的比重也呈现出相关变化。从整体发展趋势来看，高等学校还是从政治化逐渐地走向社会化，其中有政治体制稳定的原因，也有社会民主、社会权利发展的功劳，还有高等学校自身价值的回归。

2.从依附走向独立，从内部化走向外部化。正如英国的历史学家伯顿·克拉克所说：“就大学为了追求和传播知识需要自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学知识之花就开得绚丽多彩；就大学需要资源维持办学，并因此依赖富裕、强大的教会、国家或市场支持而言，当种种支持力量强大时，大学在物质上就显得繁荣昌盛，但是这种力量可能———也的确常常以各种有害于教学和研究自由的方式实行控制。因此，便出现这种奇怪现象：当大学最自由时，它最缺乏资源；当它拥有最多资源时，却最不自由”。即：高等教育一直处于“自由和控制的矛盾关系”之中。高校的自治权与国家权力的控制一直处在反复地博弈过程之中。双方力量的强弱，社会条件与环境的影响，直接决定了不同时期高校法律地位的变化。随着公权领域的控权、分权、授权、限权理论的兴起，国家权力的运行渐渐受到限制，公民、会团体的自治权不断扩张，而高等学校的法律地位也在这种扩张中逐渐提升。从对国家的长期依附走向一定程度的自治，从国家机关的从属90机构转为外部独立法人。

3.从行政权力主导走向学术权力主导。

学术系统和行政系统共同构成了高等学校系统，由此派生的学术权力与行政权力也共存于统一体系，二者彼此依赖，又彼此矛盾，在此消彼长的冲突与协调中主宰着高等学校的权力结构。从权力的属性和根源来看，学术权力是高等学校的根本属性要求，也是高等学校安身立命之根本，而行政权力是高等学校有效运转的基本需要，是对学术权力的有力保障。但是行政权力在发挥保障作用的同时，也会产生双刃剑效应，会对学术权力不断地吞噬，出现行政权力的泛化。从高等学校的萌芽、培育、发展、改革的整个历程来看，大多数时候行政权力占了上峰。但是透过高等教育改革的态势，“学者治校”呼声越来越高，象征学术权力的学术组织逐渐成熟，学术权力在逐渐增强，行政权力主导型的高等学校逐渐向学术权力主导型的高等学校过渡。

三、对我国高等学校法律地位的新解读

尽管目前我国的法律已经对高等学校的法律地位及其权利义务关系作了基本构架，但是仍然存在不确定、模糊化的情形。如对我国高校的称谓上，行政法领域称之为经过法律法规授权的组织，经济法领域称之为社会中间层，经济学领域被称之为提供公共物品的市场主体，在公共管理领域被称之为非公非私的第三部门。视角不同，界定不同，内涵也随之不同。如何准确把握，关键需要明确其组织形式、存在价值、运行规则、与相关主体的关系等核心要素。因此，对于高等学校的法律地位，可以从以下几个方面来进行理解。

1.高等学校是一个法人。高等学校的法人地位是随着我国社会主义市场经济体制的建立才提出来的。在计划经济时代，高校作为政府主管部门的下属机构，通过政府为中介与社会发生间接的关系，一切行为听命于政府，没有独立的法律地位。直到《教育法》和《高等教育法》的出台，才正式确认了高等学校的法人地位，正式从法律的层面规定了高等学校的权利义务。作为独立的法人，高等学校必须拥有独立财产，完全的行为能力，承担独立的法律责任，也要逐渐地建立法人治理结构，来完善组织形态。

2.高等学校是一个提供公共物品，体现公共利益的特殊法人。高等学校作为法人，其提供的产品为高等教育，因为它具有公共物品的属性，存在着外部性、非排他性特征，会出现“搭便车”效果。由于政府和市场在这一领域的“双重失灵”，使得高等学校成为在夹缝中生存的、渗透着公法私法相互融合精神的特殊法人。

3.高等学校适用着特殊的运行规则。

从教育的基本定位和基本属性进行分析，公共教育领域既不应完全采用第一部门，即政府或国家的体制和运行机制，也不应该采取第二部门，即市场或经济组织的体制和运行体制，而应该按照独立与第一、第二部门之外的第三部门的规则进行运作和制度建设。也就是说，政府和市场在教育领域都存在失灵或失败的可能。作为资源配置方式的市场，由于本身所存在的外部性，使得在高等教育领域存在着失灵现象；而作为纠正市场失灵的国家干预，由于政府“有限理性人”的秉性，也使得政府干预过度或者干预失败。因此，无论是第一部门的运行规则还是第二部门的运行规则都不能完全地在高等教育中予以适用。高等学校作为公共物品提供者，只能适用特殊的运行规则，即社会性调整机制。这种社会性调整机制，意味着相对于效率而言，他更加关注社会公平和正义，关注公共利益；相对于完全的意思自治而言，他更加强调相对的，受到限制的社团自治。

4.高等学校与政府权力的关系。就高等学校而言，一方面极力追求着自治，另一方面由于资源的缺乏，又依赖着政府对其资源支持；而就政府而言，一方面以管理者的身份对高校事务进行管理，另一方面又以服务者的身份为高校的发展提供有利条件。如何使二者权力的分工与配置达到最优化，关键是确立二者的权力（权利）的边界，并在实践中不断调试，实现自治与控制的动态平衡。（1）明确高等学校的学术自治权。高校自治的理论根基在于其知识本性，知识生产内蕴的个体性和社会性、合理性和合法性矛盾是大学自治制度存在的必要前提。学术自治是高校自治权的首要内容。根据国际通行标准，结合我国的法律规定，主要