关于我国高等学校性质的行政法解析
行政法视角下的高校学术权力与行政权力
行政法视角下的高校学术权力与行政权力摘要：近年来，我国高等教育快速发展，但由于各项事务管理尚处于探索的初级阶段，故高校难免存在一些不足。
尤其在管理制度及模式方面，表现在高校的权力系统中学术权力与行政权力二者比重失衡、关系混乱等诸多问题。
为了保证我国高校在正确轨道上顺利发展，本文立足高校学术权力与行政权力的关系现状进行分析，以图逐步完善高校权力系统的运行模式，促进学术自主发展和行政管理民主化的推进进程。
关键词：学术权力；行政权力；学术自由一、我国高校中学术权力与行政权力存在的问题（一）学术权力与行政权力存在交叉现象高校的主要职责是研究教学发展学术，原本教授学者应该成为这些活动的主要组织者和参加者，但是由于内部行政导向下的学术管理模式，党委负责处理协调人事、思想政治、财政、学术发展等问题，严重扭曲了学术活动的开展和进行。
这样一来，行政权力学术化，学术权力官僚化。
但是学术人员并不一定善于行政管理，极易造成管理方法混乱，致使管理体系不完善；同样行政人员不了解学术事务，可能会干涉学术自由，以行政代学术，破坏高校原本的办学宗旨。
（二）行政权力挤占学术权力学校的学术组织承担着教学和研究的工作，这是纯学术上的事务，但实践中往往要等行政部门的批示，其方式都是偏向行政方式，在学术问题和行政问题二者权衡中也是更加注重行政利益。
美国人亨利·罗梭福斯在《大学有效管理的七条原则》一书中提出：“在大学里，有知识的人拥有更大的发言权。
”①然而我国大学中权力的天平更多倾向于行政权力，从构建权力系统到最后运行，行政权力支配着过多的学术事务，这阻碍了学术研究也打击了教师的工作积极性，他们的利益得不到落实，为了争取本属于他们的利益，他们也会转入行政系统从而导致更多的学术权力丧失，形成恶性循环。
（三）学术人员素质降低弱化学术权力研究学术需要较高的专业知识与技能，尤其还要具备实践经验，才能推动专业领域拓展和完善，促进高校主要职责的完成和实现。
浅析高校在行政法上的法律地位
浅析高校在行政法上的法律地位高校法律地位问题是解决实践中“学生诉学校”案件的关键问题。
在学生与学校的诉讼案件的实践中，学校被认定为是“法律、法规授权组织”，但这并不全面。
高校是一个复杂的组织，本文在对高校法律地位的现实情况概括的基础上，分别从行政主体、法律法规授权组织、以及高校学术权力三方面对高校法律地位作了解释，并提出了相关完善高校法律地位的对策建议。
标签：高校；法律地位；行政主体；在社会上引起广泛关注的田永案开启了高校可诉的历史先河，自此，学生与相关高校的诉讼案件层出不穷，在这类案件中，大多数高校以被告方的身份出现在法庭上，仅有极少数高校是以原告方的情形出现。
这一方面反映了人们对高等教育的重视程度逐渐提升，与高校相关的法律机制正逐渐接受社会大众的审视；另一方面，也从侧面反映了当前我国高等教育存在的诸多问题与不足，有法不依、执法不严的现象严重影响了高校在人们心中的崇高地位。
作为一个特殊组织，高校在社会中扮演着众多角色，在不同情境下具有不同身份，本文主要从行政法律角度探讨作为行政主体的高校法律地位。
一、高校法律地位概述法律地位，即法律上的人格或者权利能力，指法律主体享受权利与承担义务的资格。
也用以指法律主体在法律关系中所处的位置，它常用来表示权利和义务的相应程度。
法律地位一般由其他社会规范、习俗先行限定，由法律最终确认后生效。
因此高校的法律地位就是指高等学校在法律上所享有的权利能力、行政能力及责任能力。
二、高校法律地位1、作为行政主体的高校法律地位。
根据相关法律条文[[]]，可以明确高等学校具有法人资格，并且是独立的法律主体。
当前，我国社会实践中，明确高校是属于事业单位性质的，并将高校划分为公益二类的事业单位，当然这里的高校仅限制为公办大学。
当前，大多数学者对高校法律地位比较认可的角度，是行政法中“公务法人”的法律定位。
所谓“公务法人”，是指国家为了公共利益而设立的，具有独立法律人格，承担一项或者多项持久性公务并能够独立承担法律责任的法人组织。
法学专业毕业论文公立高等学校的行政法地位
法学专业毕业论文公立高等学校的行政法地位法学专业毕业论文公立高等学校的行政法地位一、引言公立高等学校是我国教育体系中的重要组成部分，其作为公共机关具有行政职能，其行政活动受制于行政法律体系。
本文将探讨公立高等学校在行政法中的地位及相应的法律规定。
二、公立高等学校的行政法地位1. 法人地位公立高等学校作为法人，享有依法行使权利、承担法律责任的地位。
根据中国法律，公立高等学校作为独立法人，其行政活动受到行政法律体系的制约，涉及行政权力的行为受到行政法律规范的限制。
2. 行政机关属性公立高等学校在行政活动中具有行政机关属性，其行政行为须符合行政法的要求。
例如，公立高等学校对教职员工的选拔、聘用及管理等行为都属于行政行为，需要遵守行政法律规定，确保公正和合法。
三、公立高等学校行政法地位的法律规定1. 行政法律体系的适用公立高等学校的行政活动受制于行政法律体系，包括国家行政法律体系以及教育行政法律体系。
例如，公立高等学校在招生、录取、招聘教职员工等方面，需遵守国家和教育行政法律规定。
2. 受行政监督作为公共机关，公立高等学校受到行政监督的约束。
行政机关有权对公立高等学校的行政活动进行监督，确保其合法性和规范性。
同时，公立高等学校也有义务接受行政监督，并配合行政机关的工作。
3. 行政责任公立高等学校作为行政机关，其行政行为若侵害了他人合法权益，应承担相应的行政责任。
行政法律规定了公立高等学校行政责任的界定和追究方式，以保障公正和公平。
四、公立高等学校行政法地位的意义1. 权责分明公立高等学校的行政法地位明确了其行政行为的合法性和合规性要求，有助于确保公立高等学校的权益得到保障，避免滥用行政权力。
2. 法治环境建设公立高等学校作为社会主义法治国家的组成部分，其行政法地位的确立有助于推进法治建设，加强对公共机关的法制约束和监督。
3. 公共利益保障公立高等学校在行政活动中承担着培养人才、科学研究等公共利益保障的重要责任。
高校行政主体地位小析
教育是一个国家一个民族的根本。
宪法明文规定保护公民的受教育权。
科教兴国，然而有些人的受教育权却得不到切实的保护。
由于高校的行政主体资格的模糊与不确定，无论是法律的确认还是在现实中的重要性，学生的受教育权与其他相关的重要权利都无法保证不受到侵犯。
因此，必要的司法救济是相当重要的。
但学校主体性质的模糊性，往往导致了救济得不到正确切实的实施。
因此，有必要探讨高校行政主体法律地位。
一、高校行政主体法律地位的前提条件一般而言，行政依据其目的和对象可以分为公行政和私行政。
公行政指以公益为目的而对社会进行管理的活动。
传统行政学及行政法学认为公行政就是国家行政。
人类进入二十世纪之后，随着社会的发展，贫富差距、经济危机、环境污染等一系列社会问题也相继出现。
传统的国家行政已不能适应社会的需求，社会急需政府行政权力对各类事务进行管理协调，以促进社会发展，实现公平与正义。
现代社会急需国家行政范围的扩大，形成“从摇篮到坟墓”全社会、全方位的国家行政管理体制。
但是这种无所不包的行政模式同样也带来了诸如公共政策失误、政府内部组织庞杂、政府工作机构低效率、政府权力扩张及政府寻私等诸多问题。
为了解决这些问题，有些人提出，政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的权力得到了公众的认可就都可能成为在各个不同层次上的权力中心。
因此，行政不应当由国家所垄断，行政不是国家行政，而应当是公共行政。
公共行政除了包括传统的国家行政之外，还包括社会行政，即由社会主体对公共事务进行管理，行使部分行政权力。
在行政法学中，行政主体是参加行政法律关系，依法享有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地对自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应的法律责任的国家机关或社会组织。
从立法可以看出，国家已经成认了行政主体的多元性与社会化，行政主体已不限于国家机关，还包括各类组织和企事业单位。
因此，在国家行政模式之下，行政主体仅包括国家行政机关，而在公共行政模式之下，行政主体除国家行政机关之外，还包括各类享有并行使行政权力的社会组织（包括公共组织和私人组织）。
公立高校的行政法地位
公立高校的行政法地位关键词：公立高校事业单位行政权摘要高校在复杂的社会中从事各种性质的活动，应受到不同性质的法律调整。
高校从民法来讲是事业法人，从行政法来讲应是行政主体。
高校应是典型的事业单位，“事业单位”是指受国家行政机关领导，没有生产收入，所需经费由国库支出。
不实行经济核算,提供非物质生产和劳务服务的社会组织。
在这种体制与定位下,高校有着浓厚的政治色彩，其运作是为了实现国家在高等教育领域设定的行政目标。
且，我国的高等学校具有独立法人的地位，其都有以自己的名义开展活动并独立承担法律后果的能力。
同时，其又有着特殊的行政地位和权力，当其行使这些行政权力的时候，应受行政法的调整，应属于行政主体的范畴。
因此，在高等学校的运行过程中，它是以行政主体的身份开展活动的，因为其所有的教育教学活动与这种行政权力是分不开的。
高校在纷繁复杂的社会关系中从事各种性质的活动，自然应受不同性质的法律调整，在不同领域内有不同的法律地位。
在民事领域高校作为民事主体,其法律地位与其是否高校并无实质关系，和一般的市场经济民事主体一样享有民事权利和负有民事义务，这种法律地位已毋庸置疑。
同时，从民法上来讲，高等学校是事业法人，而在行政法上，我国的公立高等学校是行政主体，政府与其的关系是管理与被管理、授权与被授权的关系、在高等学校内部，其与教师、学生的关系是一种公权力关系、外部关系和契约关系，是行政契约的扩张、延伸。
因此，其关系后果是一种行政后果，应采取行政复议、行政诉讼之救济途径。
在我国的传统体制下，高校属于典型的事业单位，而所谓“事业单位”是指受国家行政机关领导，没有生产收入，所需经费由国库支出。
不实行经济核算,提供非物质生产和劳务服务的社会组织。
在这种体制与定位下,高校有着浓厚的政治色彩，其运作是为了实现国家在高等教育领域设定的行政目标。
在国家政治构架中高校的性质相当接近国家行政机关。
经济体制与政治体制的改革，使高校的这种法律地位开始发生变化，国家不再给高校生存与运作提供全额资金，开始把高校推向独立的市场主体地位。
高校规章制度的行政法学分析
高校规章制度的行政法学分析高等教育是我国教育事业的重要组成部分，高校作为培养人才的重要机构，其规章制度的建设与实施对于维护正常的教育教学秩序、提高教育教学质量具有重要意义。
从行政法学的角度来看，高校规章制度的制定和实施涉及到了行政法的基本原则和精神，同时也反映了行政法在高等教育管理领域的应用。
因此，本文将从行政法学的角度对高校规章制度的制定和实施进行分析。
高校规章制度的制定是高校自主管理权限的体现，也是高等教育法治化建设的重要内容。
在制定规章制度时，高校需要遵循行政法的基本原则和相关法律法规的规定。
具体而言，高校规章制度的制定需要符合以下要求：依法制定。
高校制定规章制度必须符合法律法规的规定，不得与法律法规相抵触。
例如，高校在制定学生管理规定时，需要遵循《高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》等法律法规，确保规定不违法。
程序正当。
高校制定规章制度需要遵循程序正当的原则，严格按照规定的程序进行制定和修改。
例如，在制定涉及学生权益的规定时，需要充分听取学生和教职员工的意见和建议，确保规定的合理性和可操作性。
权责统一。
高校制定规章制度时需要明确各方的权利和义务，确保规定的权利和义务相统一。
例如，在制定学术评价标准时，需要充分考虑教师和学生的权益，确保评价标准公正、合理。
高校规章制度的实施是规章制度发挥作用的关键环节。
在实施规章制度时，高校需要严格遵循行政法的基本原则和精神，保障师生的合法权益。
具体而言，高校规章制度的实施需要符合以下要求：依法实施。
高校在实施规章制度时必须严格遵守法律法规的规定，确保规定的合法性和公正性。
例如，在处理学生违纪行为时，需要遵循《普通高等学校学生管理规定》等相关法律法规，依法进行惩处。
程序正当。
高校实施规章制度需要遵循程序正当的原则，严格按照规定的程序进行操作。
例如，在处理学生违纪行为时，需要充分听取学生的申辩意见，确保程序的公正性和合理性。
权责统一。
高校实施规章制度时需要明确各方的权利和义务，确保实施过程的权责统一。
公立高等学校性质的行政法透视
【 内容摘要 】 近些年发 生的 以高校为被 告的案件层 出不穷， 司法机 关应 当以何种 立场 来解决 涉高校 的诉讼案件却 但
缺乏统一标 准， 究其根本原 因乃在 于对 高等 学校性质是什 么或者应 当是什 么没有 足够的认识 。事 实上， 无论是将公 立高等学校定位 于一般 的事业单位 ， 还是行政法意义上的法律 法规授权 的组织抑或 第三部 门， 都难 以 自恰地解释 高 等学校在 实践 中存在的 多重身份 以及 由此产 生的多重法律 关 系和法律 纠纷 ， 如果将其 定位 于公 务法人 则可 以在 但
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公立高等学校性质 的行政法透视
王 欢
（ 州 大 学人 权研 究 中心 ， 东 广 州 ５ ００ ） 广 广 １４ ５
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关于对高等学校 的定性 ， 我国 目 前主要存在如下 化 、 生等 活动 的社会 服务组 织 。事业单 位应 当具备 卫
几 种看法 ：
法人条 件 ， 即经 审批 机关 批准设 立 ； 自己的名称 、 有 组 织 机构 和场所 ； 与其 业 务 活 动相 适 应 的从 业 人员 ； 有
起取 得法人 资格 ” 首 次 在法 律 上 明确 提 出高 等 学校 溯 至我 国建 国之 初 。１４ ， ９９年 之 后 ， 国在 计 划 经 济 我
的“ 法人” 资格 。１９ 年 ８ ２ 颁布的《 ９８ 月 ９日 中华人 民 下建立了一套完整 的行政机关和企业、 事业 单位体
我国高等学校性质的行政法分析
我国高等学校性质的行政法分析作者：刘萍来源：《中国·东盟博览》2013年第10期【摘要】随着我国社会主义市场经济的发展及教育体制改革的逐步深化，民办教育已经取得了很大的发展与进步，民办类高校也渐渐发展起来。
目前，已经有许多民办高校拥有了较大的规模和较强的教育影响力。
然而，我国高等教育的主体主要还是公立高等学校，故而，本文也主要是针对公立高等学校性质的行政法问题进行分析与探索。
【关键词】高等学校；行政法；分析引言随着社会主义市场经济的发展和不断深化，我国的教育体制改革尤其是高等教育体制的改革正不断深入，一直以来，高等学校的法律性质及法律地位都不确定，这使高等学校与政府之间的关系、学校内部管理的关系长期处于不清晰的状态，各种矛盾与纠纷顺势产生，又因为相应的救济机制严重匮乏，致使问题未能及时的妥善解决，这些问题的存在已经严重影响了高等学校的健康发展。
确立高等学校的法律性质，处理好高等学校内、外部的管理关系，将很大程度上促进我国高等学校的发展，从而使我国高校体制能更好的满足市场经济发展的需求。
一、我国高等学校在行政法上的地位我国高等学校在行政法上到底是怎样的地位，这一问题涉及到高等学校的管理体制和其在管理过程中所承担的法律后果。
毫无疑问，高等学校绝对不是行政机关，在市场经济体制下，它更不可能是行政机关。
然而，它应该属于是行政主体。
行政主体是一个法律方面的专有名词。
从法律意义上讲，行政主体是具有行政职能的组织，其享行政职务实施的权力，同时也承担因为行政职务实施而产生的权利义务以及责任的主体。
行政主体包括两层含义：即一个行政职务实施的主体；一个承担权利义务以及责任的主体。
从其法律特征上讲，行政主体是一种享有国家行政权的行政组织，享有国家行政权是作为行政主体一个必备条件，同时，行政主体还是一个能以自己的名义独立行使行政权并承担相应法律责任的组织。
行政职权是行政主体拥有行政权利的外在表现。
在传统的观念里，人们一直以为政府是唯一一个合法拥有行政权的，其他组织就算有也只能是由法律、法规所赋予的。
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关于我国高等学校性质的行政法解析胡发明摘要:从民法上来讲,高等学校是事业法人,而在行政法上,我国的公立高等学校是行政主体,政府与其的关系是管理与被管理、授权与被授权的关系;在高等学校内部,其与教师、学生的关系是一种公权力关系、外部关系和契约关系,是行政契约的扩张、延伸,因此,其关系后果是一种行政后果,应采取行政复议、行政诉讼之救济途径。
随着我国教育体制改革的逐步深化和社会主义市场经济体制的确立,民办教育在近几年有了长足的进步和发展,民办高等院校也逐步发展起来,有些民办高等院校还拥有了相当的规模和较高的教育质量和影响力。
但是,我国目前高等教育的主体仍然是公立高等学校,因此,本文也主要是针对公立高等学校的有关法律问题进行研究和探索。
我国目前的高校体制是计划经济的产物,在计划经济体制下,高等学校无疑是政府的附属产品,一直按照较为严格行政体制进行管理,行政化的程度是非常高的。
国家通过行政手段对各级各类教育实行国家化改造,把所有的高等院校都统合于国家计划经济之中,通过计划来对人才培养实行调控。
教育的行政化管理与我们长期以来认为教育是一种国家权力,应由政府来统一组织的基本观念是分不开的。
改革开放以来,人们已经不再用传统的政治观点片面地来看待教育现象了,教育体制开始打破原先的政府独家经营,社会力量不断介入教育领域。
随着社会主义市场经济体制的确立和不断深化,我国的教育体制改革特别是高等教育体制的改革势在必行,长期以来的高等学校的法律性质不明确、法律地位不确定,使高等学校与政府的关系、学校的内部管理关系处于模糊的状态当中,各种矛盾和纠纷不断发生,又由于缺乏相应的救济机制而不能及时妥善地解决,已经严重阻碍了高等学校的健康发展。
因此,明确高等学校的法律性质,理顺高等学校内部、外部的管理关系,将有助于高等学校的发展,使我国的高校体制能尽快适应市场经济发展的需要。
一对高等学校的法律性质问题,我国法律的规定不够明确,在学术界也有不同的观点和看法。
根据1998年10月25日国务院公布的《事业单位登记管理暂行条例》的规定,事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
可见,就国家立法而言,是把教育单位纳入事业单位的范畴的,当然高等学校也不例外。
对这一点,无论在学校内部还是社会评价,都是一致的,并无多少疑义。
同时,《中华人民共和国教育法》第31条第1款规定:“学校及其他教缌育机构具备法人条件的,自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。
”《中华人民共和国高等教育法》第30条也规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。
高等学校的校长为高等学校的法定代表人。
”而且《中华人民共和国教育法》第25条明确规定:“……国家举办学校及其他教育机构,国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。
任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。
”显然,从民法的角度上来看,学校包括高等学校是法人,而且是事业法人而非企业法人。
关于这一点,在学术界也是比较统一认识的。
现在所要讨论的是高等学校在行政法上的地位或者说除了事业法人的地位外,其还有没有其他的法律身份。
对此,则是众说纷纭:有学者运用比较研究的方法,引入大陆法系中公务法人(或公营造物)的概念,认为我国的学校等事业单位应类似于大陆法系公务法人的性质。
有观点认为,高等学校在内部教学、行政管理的过程中属于法律、法规授权的组织。
也有学者认为,在新的社会条件下,教育应当归属于“第三部门”,学校及其他教育机构是介于政府和企业之间的非营利性社会组织;教育产品应的是非垄断性的公共物品,可以通过政府和非营利性机构两种资源配置机制来向社会提供。
从学校来看,在其活动时,依据条件和性质的不同,可以具有两种主体资格:当其参与行政法律关系,取得行政上的权力和承担行政上的义务时,它就是行政法律关系的主体;当其参与民事法律关系,取得民事权利和承担民事义务时,它就是民事法律关系的主体。
另外,也有理论认为,教育可以通过政府和社会力量两种途径共同来提供。
当教育通过社会力量来提供时,营利性组织就会介入,通过市场机制来调整社会对教育的供需关系。
这时应当把教育看成是产业,通过市场来运作。
这是市场经济理论对教育的产业机构定位。
上述观点、看法尽管是从不同的角度来考察高等学校的地位和性质,但其共同点就是它们都认为高等学校并非一种单纯的民事法人组织,同时也具有行政法上的地位,但它们对高等学校行政法地位的理解却有不同,笔者认为:引进大陆法系中有关公务法人的概念和理论对我国高等学校以及相类似的社会组织和社会现象进行研究无疑是有益的。
但目前,在我国并无公法、私法之分,在立法中也无公务法人的概念,法国的“公务法人”从实质上来讲,是社团的一种,其活动目标、活动内容更多体现国家的意愿,或可能就是在分担国家的某种公共职能(其实质上就是一种行政组织)。
而在我国,立法上对社团缺乏界定,理论上对社团缺乏研究,实践中也往往把这一类社团归于事业单位,且把它们的行政管理功能归于法律、法规的授权。
在司法实践中,就是用这种授权理论来确定这类组织的行政主体地位的。
以授权理论来解决高等学校在行政诉讼中的被告主体资格问题,可以说是司法机关的一种创造性使用。
可是,这并没有从实质上解决高等学校的法律性质和地位问题。
事实上,“法律、法规授权的组织”这一概念,存在着先天的不足:目前,在我国几乎所有的行政法教科书和相关论著中,都认为行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。
而对“法律、法规授权的组织”的诠释也无外乎:除行政机关以外的另一类可以以自己的名义独立行使行政职能并独立承担由此产生的法律后果的行政主体。
其特征在于:不属于国家行政机关系列;行使特定的行政职权;该行政职权是由具体的法律、法规授予的。
但是,在我国目前一些法律、法规在授予特定组织权利的时候,并没有明确权利的属性,而在学术界也经常是在论述行政主体范围的时候来描述“法律、法规授权的组织”,却很少深入探讨法律、法规所授予的权利为什么是行政权,而不是其他权利。
而事实上,在现代社会,无论是企业法人还是事业单位、无论是国家机关还是群众自治性组织乃至个人,他们的很多权利都是由法律法规授予的。
具体到学校和高等学校来看,《中华人民共和国教育法》第21条、第22条、第28条以及《中华人民共和国高等教育法》第20条、第41条都对学校以及高等学校的职权予以了规定,但是,从表面文字的规定来看,我们很难确定法律赋予学校和高等学校的这些权利就是行政权力。
“第三部门”(third sector)这一概念如果按它的提出者T.列维特等人(Levitt,1973)的定义,即非公非私的、既不是国家机构也不是私营企业的第三类组织。
在我国,对第三部门的研究尚处于初级阶段,对其理解有多种多样的标准,众说纷纭。
依著名学者康晓光先生的观点,符合西方标准的第三部门在中国还不存在。
目前的中国社会,国家与社会关系已经不再是传统集权制下的“单一部门”结构,但也不是标准的多元主义模式或法团主义模式。
似乎正处于从国家法团主义向社会合作主义过渡的阶段,或者说是一种软化了的国家法团主义体制。
笔者认为,我国高校不是“非官非民”,而恰恰是“半官半民”,甚至“官”的氛围更浓一些。
因此,在第三部门本身界定不明确的前提下,笼统地将学校(高等学校)定性为第三部门是不合适的。
我国的高等学校在行政法上的地位到底怎样呢?这个问题将关系到高等学校的管理体制以及在管理当中的法律后果问题。
勿容置疑,高等学校肯定不是行政机关,在市场经济的背景下,更不可能成为行政机关。
但它应该是行政主体。
二行政主体是一个法律概念。
就法律意义而言,行政主体是实施行政职能的组织,即享有实施行政职务的权力,并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。
显然,行政主体有两层意义:即一个实施行政职务的主体;一个负担权利、义务和责任的主体。
就其法律特征而言,行政主体是享有国家行政权的组织,享有国家行政权是成为行政主体的决定性条件,同时行政主体是能够以自己的名义行使行政权并能独立承担法律责任的组织。
行政职权是行政主体所享有的行政权的具体表现。
可见,行政主体的核心要件是享有行政权。
传统的观念和理解一直认为政府才是行政权的唯一合法拥有者,其他组织即使有也是法律、法规授予的。
可是这种理解现在已经受到了强有力的挑战。
现代西方社会兴起的“治理理论”(Gvernance Theory)就是一个典范。
其认为,治理意味着一系列来自政府,但又不限于政府的社会公共机构和行为者。
它对传统的国家和政府权威提出了挑战,它认为政府并不是国家唯一的权力中心,各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。
而人们对公共行政概念的提出、重视,也正是顺应了这种潮流。
长期以来,人们在研究行政法时,多把“行政”局限于“国家行政”,认为“只有国家才有权进行行政活动”,“行政是国家的,只能由国家的行政机关即政府来依法进行。
其他组织和个人只有在授权的情况下,才可能行使某种行政职能”。
“行政乃行政机关,本于行政职权,能为之一切行为。
”而现代行政管理理论认为,社会公共管理的职能不能局限于政府,因为政府也有“失灵”的时候。
有关公共管理的组织、执行应概括为公共行政,它既包括国家行政、也包括社会行政,其目标是一致的,实质是相同的,即都是要保持社会的正常秩序和发展, 都是行使公共权力对公共事务进行管理。
传统的行政法理论只研究国家行政,而很少涉及社会行政,而事实上,社会行政已成为社会管理中不可或缺的一个重要组成部分。
对此,传统行政法上的行政主体理论也应该有所修正、发展,行政主体所享有的行政权不一定是国家行政权,也可以是社会行政权。
随着政府角色的不断调整,一方面管理社会公共事务的公共权力不再由政府垄断,而是不断地被转移给非政府的社会公共组织——国家所拥有的公共职能或行政权力呈现出逐渐收缩的趋势,同时,行政法调整的对象不再仅仅限于国家行政,它还开始对社会组织行使公共权力的行为进行规范和约束。
事实上,在大陆法国家,行政主体理论产生的前提和基础在于行政分权制度,即国家为减轻自己行政机器的负荷,将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权,以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人,建立在此基础上的行政主体理论是现代行政民主化、科学化以及行政管理方式多样化的体现。
特别是在德国,“行政,乃是国家机器及其组织的公共行政”。
作为联邦制的行政分权国家,德国并不拥有一个统一的、封闭的行政,相反,它支配着许多分为独立单位的行政组织,即行政的集合体。
因此,行政分权构成德国国家的主要特点,辅之以行政分治。