清末官制改革
浅谈清末官制改革中的“部院之争”
浅谈清末官制改革中的“部院之争”摘要：清末，面对日趋严峻的国内革命浪潮以及治外法权对主权的不断侵蚀，清政府为应付内忧外患、永保大统，进行了一系列自上而下、从中央到地方的改革，这场轰轰烈烈的改革以改革官制为切入点。
关键词：清末官制改革；部院之争；法部；大理院中图分类号：K252 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2009）16-0107-01一、“部院之争的”背景探析光绪年间，以首席军机大臣、庆亲王奕劻为首的官制编纂大臣，提出按立宪国制，以“立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行”，“如是则中央集权之势成，政策统一之效著”。
清廷采纳了官制编纂大臣的建议，于光绪三十二年九月二十日颁布上谕：“刑部著改为法部，专任司法。
大理寺改为大理院，专掌审判，法部监督之”。
由于此项谕旨未能详细、具体地划分法部与大理院各自的司法权限，只是从大纲性上规定了各自在司法过程的职责，这使得法部与大理院为了在司法过程中拥有更多的主动权而展开了激烈的争论成为不可避免之事，即史上有名的“部院之争”。
二、“部院之争”始末自颁布《裁定奕等核拟各衙门官制谕》始，中央各部官制改革有了切实的依凭。
谕文下达之后，都察院只“纠察行政之官”，不再兼及司法，司法独立改革主要在法部和大理院之间进行。
改刑部为法部专任司法，改大理寺为大理院专掌审判，并由法部监督之。
法部与大理院之间的具体权限划分问题，有关法律并没有涉及，且由于大理院筹建过程中，大量从法部调入人员，引发了两部门之间的矛盾。
光绪三十三年四月三日，法部就权责问题首先发难，法部尚书戴鸿慈等奏上《奏酌拟司法权限缮单呈览折》，拟就法部司法权十二条，其内容即为戴鸿慈等提出了“审判必须级级独立，司法则层层监督”的司法监督审判的主张，清政府后下谕批准了此项提议。
至此，法部实际上集司法行政权、司法裁判权及一部分立法权于一身，其职权与昔日的刑部无异。
然则，这与司法改革初衷相悖，与宪政精义相悖。
清末新政中的政治改革
清末新政中的政治改⾰2019-10-05【摘要】1901年⾄1911年的清末新政，是⼀次专制集团⾃上⽽下的旨在挽救其统治的改⾰运动。
从清王朝的⾓度看，这⽆疑是⼀场失败之举，但从中国政治现代化运动⾓度来看，它取得了巨⼤的成就。
【关键词】清末新政；政治改⾰；宪政改⾰对清末新政的研究，传统观点认为新政纯属骗局，是统治者玩弄⼿腕，妄图苟延残喘的卑劣伎俩。
⽽近些年来，不少学者则从新⾓度对新政进⾏研究，对其性质给予了较为正⾯和积极的评价。
此⽂将在新政的政治改⾰⽅⾯略作叙述。
⼀、新政推⾏的历史背景鸦⽚战争之后，清廷⾯临内忧外患。
为求⾃保，1901年1⽉29⽇，光绪上谕称“法令不更，痼习不破，欲求振作，须议更张”，[1]清末新政开始。
对清廷来说，虽迫不得已却是⼀个真诚的选择，正如10⽉2⽇慈禧的懿旨中称“予与皇帝为宗庙计，为⾂民计，舍此更⽆他策”[2]。
然⽽政治体制的变⾰是最令清朝统治者头痛的事，因为它意味着要在权、利两⽅⾯作出平衡，嗜权如命的慈禧对此产⽣迟疑。
慈禧举棋不定之时，⽇俄战争爆发。
⽇本的胜利是⽴宪战胜专制的⼜⼀次证明。
时有⽂章评论：“鉴于俄国之败⽽知专制之不可恃，数千年相沿之习庶可捐。
此⼆者之观念⼊⼈⾄深，感⼈⾄捷，数年之间必有⼤波轩然⽽起”[3]。
其后再度兴起的⽴宪舆论很快证明此⽂章的先知性。
⼆、新政中的政治改⾰变法上谕的三个⽉后，督办政务处的成⽴为前期新政提供保障。
对官制的改⾰如下：在中央，⾸先裁汰了各衙门的胥吏差役，停⽌捐纳买官。
在地⽅，裁撤了河东河道总督和云南、湖北、⼴东三省巡抚等。
此外还创设了如督办政务处、商部等新机构，改总理各国事务衙门为外务部，班列六部之⾸等。
旧部门的调整、闲散机构的裁撤等在⼀定程度上消除了机构重叠、贪污腐化的局⾯，这也促使了中国传统的政治体制开始向近代转变。
因清政府的积弊由来已久，社会⽭盾错综复杂，其成绩也只能有限。
1905年7⽉16⽇，清廷再发上谕特派载泽、端⽅等⼈分赴东西各洋考求⼀切政治，五⼤⾂出洋考政得以成⾏。
清末官制改革
清末官制改革清政府“预备立宪”的第一步，是进行官制改革。
就在发布“仿行宪政”谕旨的次日，即１９０６年９月２日，清政府按“廓清积弊，明定责成，必从官制入手”的原则，颁布改革官制的上谕，并著派载泽、世续、那桐、荣庆、铁良、戴鸿慈及袁世凯等共同编纂官制改革方案，命除袁世凯之外的各总督派可道大员至京随同参议，而由奕劻、瞿鸿?、孙家鼐总司核定。
编制官制大臣奉命后，经过会议研究，奏陈厘订官制宗旨大略５条，并得到清廷的批准。
所谓５条“宗旨大略”，也就是厘定官制的原则，其主要内容为：１A采用君主立宪国官制；２A先订行政、司法官制，暂不议及议院。
其它官署，一律照旧；３A把官员分为特简官、请简官、奏补官、委用官４种；４A厘定各官，俱有专守；５A妥善安排因改革而致闲散的官员。
此时，袁世凯野心勃勃，多方贿赂钻营，买通了那拉氏亲随左右，拉拢一些编纂大臣。
９月６日，于海淀奕劻府成立官制编纂馆。
袁世凯把亲信党羽塞进其内部，把整个编纂工作完全控制在自己手中，并同外放两江总督的端方拉得很紧，企图通过此番改革，废去军机处，仿效君主立宪各国的体制，设立内阁，拥奕劻出任内阁总理大臣，而他则当上副总理大臣，一举取得左右朝政的大权。
经过一个多月的编制、评议，官制改革的草案拟订出来。
１１月２日，奕劻等将改革草案进呈朝廷。
该草案由《厘定中央各衙门官制缮单》、《内阁官制清单》、《各部官制通则清单》、《军咨府官制清单》、《阁部院官制节略》、《法部节略》、《资政院节略》、６个《各院官制清单》、１２个《各部官制清单》共２５个折件组成。
其主要内容为：１A实行三权分立。
立法属议院，今日尚难实行，暂设资政院以为预备；行政属内阁各部大臣；司法属法部，以大理院任审判，法部监督之，不受行政官节制。
设集贤院、资政院、都察院、审议院、行政裁判院５院以制衡内阁。
２A内阁设置。
内阁由原内阁和军机处改并而成，设总理大臣１人，左、右副大臣各１人。
内阁下设１１个部：外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部。
[讲解]清末新政的原因
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清末新政的原因一、改革缺乏强有力的领导。
清末政治制度改革的前期领导是慈禧太后，后期是摄政王载沣。
纵观慈禧一生，思想并不守旧。
不过她日常关注较多的是她个人的权势、地位。
1898年在顽固大臣的挑唆和包围下，西太后一手扑灭了戊戌变法，然而两年之后，她又在西安亲自颁谕宣布变法，1905年则进一步接受臣僚的意见，同意实行宪政。
慈禧对于变法的两种截然不同的态度，给人以一种感觉，认为她同意改革“不过是对于国内不满的搪塞、贿赂和对于外国无力的软弱屈服，都是政府无能的表现”〔2〕。
使人们对她发动改革的诚意表示怀疑。
不过，由于她临朝听政数十年，掌握清朝大权，尽管有人对立宪不满和怀疑，但惮于她的专制淫威，对她的懿旨懿训还不敢违抗，在她去世前，各种新政尚能照常推行，朝政大局也尚能保持相对稳定。
1908年慈禧太后去世，“使王朝失掉了一个最能干的人物”，“失去了维系这个解体的国家的强手”，“加速了人们久已期待的内部崩溃的危险”〔3〕。
继承皇位的是3岁的溥仪，由其父载沣监国。
载沣主持朝政，使“朝廷当时失去了中心人物，令人发生一种空虚之感”〔4〕。
“他没有时代所需要的魄力和才干”〔5〕。
皇族内部围绕着权力，明争暗斗。
光绪帝的皇后隆裕太后与载沣不谐。
当时满洲贵族新派人物、两江总督端方是载沣的左右手，1904年11月隆裕太后借故解除了端方的职务，想以对端方的罢免“在政治上制服摄政王”。
在朝政的处理上，载沣“施治寡术，用人无方”。
他监国后，有见大权旁落，深感皇室的危险，拼命加强皇族集权。
官制改革中，政要多用亲贵，竭力排斥和打击汉族官僚。
他以戊戌年间袁世凯曾出卖其兄光绪，借口袁有“足疾”，解除袁的兵柄，将他逐回河南老家。
湖广总督张之洞有见于此，“震惊无所措”，为求自保，自动交出所编新军，请改隶陆军部，于是，载沣任命铁良为兵部尚书，将兵权收归到自己手中。
载沣的所作所为“其主要目的就是如何把权力集中在自己手中”，“一切努力只是拼命抵挡或推迟国家的破产和政治革命”〔6〕。
10.清末法制的变革
二、领事裁判权与会审公廨
领事裁判权，是外国侵略者强迫清政 府缔结的不平等条约中所规定的一种特权。 内容是：凡在中国享有领事裁判权 的国家，其在中国的侨民不受中国法律和 司法机关的管辖。他们如成为刑事、民事 诉讼的被告时，中国法庭无权审理，只能 由各该国的领事按其本国的法律制裁。 这是中国丧失独立司法主权，司法 制度半殖民地化的标志。
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在中国，单独规定司法机关组织的法 律也始于清末。为了配合清末司法制度的 改革，清政府陆续颁布了《大理院审判编 制法》、《法院编制法》等有关法院组织 的法律。 《大理院审判编制法》共5节，45条， 于光绪三十二年，即1906年颁行。它只是 有关中央大理院和京师地区审判组织的法 规。 《法院编制法》系仿照日本的《裁判所 构成法》拟成，共16章，164条，于宣统元 年，1910年2月颁行，适用于全国法院组织。
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十、统一释法 律学独秀 (一)中国古代律学的发 展历程 (二)清代律学的成就 (三)中国古代律学的基 本特点 (四)中西法文化的比较 十一、诸法并存 民刑有 分 (一)法典体例上的沿袭 与保守 (二)法律体系上的“诸 法并存，民刑有分”
十二、立法修律 比附判例 (一)制定法在传统法律中 的地位 (二)判例法的发展及其作 用 (三)制定法与判例法的相 互，立即受到猛烈攻 击。以张之洞、劳乃萱为代表的坚持封建 的纲常伦理的“礼治派”与以沈家本为代 表的主张效仿资产阶级法制的“法理派” 展开了激烈的论争。即“礼法之争”。 在“礼治派”强大的压力下，“法 理派”被迫妥协，同意在新刑律后增加充 满封建性内容的《暂行章程》五条。
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二、民 商 法
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(二)设立咨议局和资政院 １．1907年9月，清廷发布上谕筹设 咨议局和资政院。 ２．1908年7月，颁布了《咨议局章 程》，确定了咨议局为“各省采取舆论之 地，以指陈通省利病，筹计地方治安为宗 旨”。1909年9月，除新疆外，各省都成 立了咨议局。 ３．1909年8月，颁布了《资政院院 章》，确定了资政院“以取决公论，预立 上下议院基础为宗旨”。1910年9月，资 政院正式成立。
清末新政改革主要内容
清末新政改革主要内容
清末新政改革是中国近代化进程中的重要一步，主要内容包括：
一、各项制度改革
1. 废除科举制度，实行新式教育，设立各级学校，推行“学以致用”的教育理念。
2. 实行轮流上府选官制度，降低地方官员的任期，加强中央对地方的控制。
3. 建立现代国家机构，设立各级机关，实行官僚制度，加强中央集权。
4. 改革税收制度，增加财政收入，扩大中央财政权力。
5. 推行货币改革，建立银行业，发行新式货币，加强国家财政控制。
二、经济发展
1. 大力推动工业化，加强工业基础设施建设，鼓励企业家创业。
2. 扩大对外贸易，吸收外来投资，推动国民经济的发展。
3. 改革土地制度，推行私有制，增加农民收入，促进农业现代化。
三、社会改革
1. 废除一切封建制度，赋予人民平等权利，推动社会进步。
2. 推进民主改革，设立议会机构，扩大人民代表大会的权利。
3. 倡导新文化运动，推动文化发展，提高人民素质。
以上就是清末新政改革的主要内容。
这些改革在一定程度上推动
了中国近代化进程，为中国现代化的发展奠定了基础。
清末新政真相
清末新政真相慈禧愿意启动新政，是受了载泽谬论的误导载泽告诉慈禧，可以借助“立宪”把权力从地方督抚手里夺回来“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”，这是清末皇族少壮派代表人物载泽的一句“名言”，近年来引用率颇高。
清末新政的核心是“立宪”，载泽又是新政核心决策层里的人物；引用者们大抵是希望借这一名言，来说明晚清最后十年的改革，其实很有诚意。
但引用者们忽略或者故意无视了载泽这句话的背景。
1905年，慈禧派了载泽、端方、戴鸿慈等五人出洋考察各国政治；1906年，载泽考察归来，向慈禧进了一道《奏请宣布立宪密折》，这句“名言”，就出自该密折。
引用者往往只顾着拿这句“名言”来证明清末新政的诚意，却忘了去领会载泽为什么会得出“宪法唯独最不利于官”这样一个结论。
个中逻辑，其实载泽在密折里说得非常明白。
载泽说，现在“在外各督抚，在内诸大臣”当中，有不少人以立宪会损害君主大权为由，不遗余力阻挠立宪；殊不知，君主立宪的核心是“尊崇国体，巩固君权，并无损之可言”。
这些督抚大臣们之所以频频阻扰，是因为他们很清楚，立宪后，“其权必不如往日之重，其利必不如往日之优”，朝廷决不能上他们的当。
载泽还以日本宪法为例，列举了17条立宪后将由君主完全掌控的统治大权，进而得出结论：立宪后，“国之内政外交，军备财政，赏罚黜陟，生杀予夺，以及操纵议会，君主皆有权以统治之”，君权不减反增，如此，可使“皇位永固”，“君位万世不改”。
换言之，在载泽看来，立宪可以帮助君主从地方督抚手里把更多的权力夺回来。
但载泽对“立宪”的理解完全是错的这个逻辑显然是错的。
无论是证之学理，还是验之史实，“立宪”的核心，一定都是“限制君权保障民权”八个字；至于“官权”是否会受到损害，则是不一定的事情。
载泽拿日本举例，也是大错特错。
明治维新前，天皇只是个摆设，清廷却是古老的皇权专制体制；就君主立宪的客观需求而言，天皇确实需要增强一些权力，清廷皇室的权力则严重过剩。
载泽对立宪的理解，如此荒谬，其“名言”——“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”——自然也说明不了清廷有多少改革诚意。
试论清末官制改革(1901—1911)中的文官设置及其特点和影响
试论清末官制改革（1901—1911）中的文官设置及其特点和影响作者：鞠方安文章来源：中华文史网点击数：890 更新时间：2007年07月09日文官制度是政治制度的重要组成部分，它对于一个政权的兴衰，有十分重要的影响。
制度健全、配置合理、廉洁高效、代谢有序的文官制度，会起到巩固政权，稳定社会，促进发展的作用；反之，配置失当、缺乏监督、效率低下、代谢无序的文官制度，则会导致一个政权逐渐走向衰落。
中国古代的文官制度到明代和清前期发展得相当完备和成熟，但自从1840年鸦片战争开始，传统的封建体制被逐渐打破，文官制度也随之发生变化，“正如小心保存在密闭棺木里的木乃伊一接触新鲜空气便必然要解体一样”。
［1］（P3）1901年—1911 年清末官制改革对文官的设置做了大规模的调整和更张，为整个清朝历史所仅见，这一调整和更张的过程，既反映了历史的必然规律，其结局又给后人提供了警醒和鉴戒，因而有探讨的价值。
一、清末官制改革中的文官设置过程清末官制改革中文官制度的大规模调整和更张，始于1901年之后的新政立宪改革。
在此之前，也有一些新官职和新衙门如五口通商大臣、南北洋通商大臣以及总理各国事务衙门的设立，但那不足以代表官制改革的主流，也没有形成以国家意志为特点的整体改革。
戊戌维新运动中，变革官制的呼声一度形成强大的态势，在光绪皇帝的主持下，也裁撤归并了几个冗闲衙门，但由于运动的失败，裁掉的衙门旋又复旧。
义和团运动中，清政府的统治遭受沉重打击，中央权威严重削弱，地方督抚权力加强，尤其通过“东南互保”，清廷对地方已呈尾大不掉、呼应不灵、内轻外重、枝强干弱的局面。
《辛丑条约》的签订，中国陷入半封建半殖民地的深渊，国内矛盾日渐尖锐，革命派日益活跃，对清廷的统治提出严峻的挑战。
另外，作为清廷最高权力中枢的中心人物慈禧太后，在庚子西狩的过程中，饱尝了凄风苦雨、颠簸流离的滋味，深感无法照旧统治下去。
1901年1月29日，西太后在西安以光绪的名义，发布了“变法”上谕，内称“世有万祀不易之常经，无一成不变之成法”，“深念近数十年积弊相仍，因循粉饰，以致酿成大衅。
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清末官制改革
清政府“预备立宪”的第一步，是进行官制改革。
就在发布“仿行宪政”谕旨的次日，即１９０６年９月２日，清政府按“廓清积弊，明定责成，必从官制入手”的原则，颁布改革官制的上谕，并著派载泽、世续、那桐、荣庆、铁良、戴鸿慈及袁世凯等共同编纂官制改革方案，命除袁世凯之外的各总督派可道大员至京随同参议，而由奕劻、瞿鸿?、孙家鼐总司核定。
编制官制大臣奉命后，经过会议研究，奏陈厘订官制宗旨大略５条，并得到清廷的批准。
所谓５条“宗旨大略”，也就是厘定官制的原则，其主要内容为：１A采用君主立宪国官制；２A先订行政、司法官制，暂不议及议院。
其它官署，一律照旧；３A把官员分为特简官、请简官、奏补官、委用官４种；４A厘定各官，俱有专守；５A妥善安排因改革而致闲散的官员。
此时，袁世凯野心勃勃，多方贿赂钻营，买通了那拉氏亲随左右，拉拢一些编纂大臣。
９月６日，于海淀奕劻府成立官制编纂馆。
袁世凯把亲信党羽塞进其内部，把整个编纂工作完全控制在自己手中，并同外放两江总督的端方拉得很紧，企图通过此番改革，废去军机处，仿效君主立宪各国的体制，设立内阁，拥奕劻出任内阁总理大臣，而他则当上副总理大臣，一举取得左右朝政的大权。
经过一个多月的编制、评议，官制改革的草案拟订出来。
１１月２日，奕劻等将改革草案进呈朝廷。
该草案由《厘定中央各衙门官制缮单》、《内阁官制清单》、《各部官制通则清单》、《军咨府官制清单》、《阁部院官制节略》、《法部节略》、《资政院节略》、６个《各院官制清单》、１２个《各部官制清单》共２５个折件组成。
其主要内容为：１A实行三权分立。
立法属议院，今日尚难实行，暂设资政院以为预备；行政属内阁各部大臣；司法属法部，以大理院任审判，法部监督之，不受行政官节制。
设集贤院、资政院、都察院、审议院、行政裁判院５院以制衡内阁。
２A内阁设置。
内阁由原内阁和军机处改并而成，设总理大臣１人，左、右副大臣各１人。
内阁下设１１个部：外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部。
各部设尚书１人，左右侍郎各１人，不分满汉，尚书均为内阁政务大臣，参加政事，除外务部外，不得兼充他职。
这一方案传出后，“朝论大哗，部院弹章蜂起”，纷纷指责这样做必将导致“大臣陵君”、“大权旁落”。
袁世凯的野心也引起了西太后本人的疑忌和不快。
１１月６日，清政府厘定官制的上谕正式颁发。
它宣布：内阁、军机处照旧，各部尚书均充参预政务大臣，轮班值日，听候召对；外务部、吏部、学部仍照旧；巡警部改为民政部；户部改为度支部，以财政处、税务处并入；礼部以太常、光禄、鸿胪三寺并入，兵部改为陆军部，以练兵处、太仆寺并入；应行设立的海军部及军咨府，未设以前，均暂归陆军部办理；刑部改为法部，专任司法；大理寺改为大理院，专掌审判；工部并入商部，改为农工商部；轮船、铁路、电线、邮政设立专司，名为邮传部；理藩院改为理藩部；除外务部堂官照旧外，各部堂官均设尚书１员，侍郎２员，不分满汉；都察院改设都御史１员、副都御史２员，六科给事中改为给事中，与御史各员缺仍暂如旧；资政院为博采群言，审计院为核查经费，均著以次设立。
其余衙门毋庸更改。
同日，清政府命奕劻、瞿鸿?仍留军机处，世续补为军机大臣，林绍年以侍郎用，在军机大臣上学习行走。
鹿传霖、荣庆、徐世昌、铁良均开去军机大臣，专管部务。
这次中央官制改革，不过是“改换几个名目，淘汰几个无势力之大老而已”。
因此各界对它的最终结果大为失望。
它除了明显地暴露清王朝继续加强其集权的国家机器外，还导致了亲贵大臣之间一场争权夺势的讧争，这可以说是它的全部内容。
在公布中央官制案后，清廷又指示编纂大臣继续拟订各省官制。
编纂大臣的意见有两
种：载泽、戴鸿慈、瞿鸿?等主张全体性改革；孙家鼐、王文韶、鹿传霖等主张在原有的基础上略加变更。
双方争论不休。
因各省官制直接涉及督抚权力问题，没有他们的赞助是不行的。
编制馆最后决定将两种改革方案电告督抚，征求意见，再决取舍。
第一种方案变动较大，寓有削减督抚权力，加强中央集权的作用；第二种方案变动较小，着重在明定权限，以专责成。
从各省督抚的复电来看，大多赞同第二种方案，而且多数人又以“财力不足，程度未及为言”，请求缓行。
实际上是对中央的“改革”方案进行消极的抵制。
因此，地方官制改革迟迟不能施行。
直到１９０７年７月，清廷才发下一道上谕，规定：改各省按察使为提法使，增设巡警、劝业两道，裁撤分守分巡各道，酌留兵备道，分设审判厅，增易佐治员。
如此而已。
但即使这样一个极不足道的改革，还要在新设的东三省试行和直隶、江苏部分试行，俟著有成效，逐渐推广，限１５年全国一律实行。
清政府的官制改革，其实只是为了强化中央集权，并不是真正要为“仿行宪政”作政治体制的改革。
因而经过一番折腾之后，即使得清廷内部矛盾加剧，又引起了汉族官僚的离心力的加强，更激起了资产阶级立宪派的强烈不满。