中国农村金融体系的制度变迁

中国农村金融体系的制度变迁摘要：本文对农村金融体系中的农村政策性金融、商业性金融和合作性金融这三个正规金融组织在改革开放之后各个重要发展阶段的制度性变化进行了研究。

研究发现，农村政策性金融、商业性金融和合作性金融这“三驾马车”在制度变迁过程中职能逐渐明确；农村金融和农村经济之间相互依存、相互影响的关系在我国的农村制度变迁过程中表现得尤为突出。

关键词：农村金融；制度变迁；农村政策性金融；农村商业性金融；农村合作性金融农村金融体系是农村经济的“造血体”。

一方面，农村金融的产生和发展依赖于农村经济，农村经济的运行特征和运行轨迹决定了农村金融的特征和历史沿革；另一方面，农村金融的发展程度和资源配置能力又制约着农村经济的发展。

农村金融和农村经济之间相互依存、相互影响的关系在我国的农村制度变迁过程中表现得尤为突出。

随着我国农村改革的不断探索和深化，我国农村金融体系经历了多场变迁，在起伏震荡之后，形成了当前我国农村金融体系以正规金融组织和非正规金融组织相结合的局面(参见图1)。

其中，正规金融组织呈现出农村政策性金融、商业性金融、合作性金融“三驾马车”的格局，而非正规金融组织主要以民间自由借贷、合作基金会等形式存在。

本文着重对正规金融的制度变迁展开分析。

一、中国农村政策性金融的制度变迁政策性金融，也被称为国家金融、政府金融等，是指在一国政府支持与鼓励下，以国家信用为基础，运用种种特殊的融资手段，严格按照国家法规所制定的业务范围、经营对象，以优惠的存贷款利率或条件，直接或间接地为贯彻和配合国家经济和社会发展政策而进行的一种特殊的资金融通行为或活动。

由政府主导的政策性金融往往具有政策性、服务性和公共性等特征，成为了各国政府支持本国农村金融发展的重要措施。

农村政策性金融仍属于政策性金融的范畴，但农村一词界定了其所服务的范围和对象主要是“三农”。

具体而言，农村政策性金融是指由政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行国家农业和农村产业政策、区域发展政策以及农业科技进步政策为主要目的，在农业及相关领域从事资金融通，旨在改善农业基础设施条件，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动。

农业作为弱势产业，其高风险、高投入、低收益的特征，使得以市场为导向的商业性金融机构和处于改革过程中的合作性金融机构难以成为当前农村金融市场主要供给者，政策性金融机构(政策性金融业务)在其中发挥着不可替代的作用。

我国农村政策性金融的发展从无到有，伴随着我国经济体制改革的进程其发展逐步深化。

以改革开放作为分水岭，建国后到1978年这段时期是高度集中的计划经济体制时期，与之相适应，金融管理体制也必然是集中统一的计划经济管理模式。

这一时期，我国的金融体制高度集中统一，农村金融活动实际上是在人民银行的统一指令下进行，并无政策性金融和非政策性金融之分。

在这种“大一统”的金融体制下，人民银行实际上是以中央银行、商业性银行和政策性银行结合体的形式存在的，经营包括农业政策性金融业务在内的所有金融业务@，其中农业政策性金融业务主要就是支持农业生产。

(刘梅生，2007)这种计划经济管理体制的农业政策性金融(业务)的主要特征体现在以下几个方面：1.高度集中统一的管理体系。

与计划经济体制相适应，这一时期的所有金融活动都可以理解为政府调控下的金融行为。

此时的人民银行独揽了所有一般金融和金融管理职能，既行使中央银行的职能，又办理各项具体业务。

农业政策性金融业务和其他一切金融业务一样，都由国家进行信贷决策，由中国人民银行统一经营和管理④。

2.计划性的金融运作模式。

在计划金融运作模式下，所有的农村金融活动都是在人民银行的统一指令下进行的，并没有政策性业务和商业性业务之分。

贷款的方式是由银行和信用社根据国家的生产计划，将生产所需资金按计划直接拨发给公社和大队，计划到期后，再从社队收回。

3.金融机构职能的机关化。

计划性的金融运作模式，银行没有任何运营资金的自主权，完全按照政府的计划指令发放贷款，基本上如同政府机构中的一个行政部门。

存贷款利率形同虚设，既不反映供求关系，也不反映行业利润水平，只算政治账，不算经济帐，基本上实行固定利率，往往若干年才变动一次。

在存贷款上实行收支两条线，存款不考核，贷款给指标，按指标放款。

4.农业银行的“三立、三撤”。

为了打破高度集权的计划管理模式，加大对农村的投资力度，促进农业发展，农业银行经历了“三立、三撤”的曲折发展历程。

1951年8月，成立了农业合作银行，其任务是专门办理国家各项农业财政拨款和一年期以上的长期贷款。

农业合作银行只设总管理处，未设立分支机构，总管理处又归中国人民银行主管，因此，实质上还是由中国人民银行办理业务，于是在1952年开展的“三反”运动、精简机构过程中被撤销；1955年3月，经国务院批准成立农业银行，负责吸收农村各项存款，办理农村的长短期贷款和农业的基本建设投资拨款与监督等业务。

但由于当时财政拨款仍由中国建设银行负责，农业长期贷款由于国家没有拨给资金无法展开，相当一部分金融业务还是由中国人民银行办理，所以农业银行实际上是个“农贷银行”。

由于管理体制和业务职能均未理顺，造成了许多人为的矛盾，于1957年4月再次被撤消；1963年10月，经国务院批准再次恢复中国农业银行。

其任务是统一管理财政部门直接拨付的各项支农资金和中国人民银行办理的各项农业贷款，统一领导农村信用社。

其机构一直设到基层营业所。

这次设立没有解决好营业所“代理”和“双轨”问题，部分业务划转纠纷依然存在，给干部管理、业务分工、账务处理带来很多困难，终于在1965年11月再次并入中国人民银行。

农业银行的发展经历表明：第一，包括政策性金融在内的农村金融都是农业发展的客观需要；第二，农业经济作为国民经济的基础产业，始终需要一个独立的、专门的农业金融体系为其服务；第三，无论是农业政策性金融，还是农业商业性金融，在产品经济条件下，都难以发挥其应有的职能作用；第四，在高度集中的计划经济体制下所形成的部门权力是不容分散的，不允许有更多的灵活性和选择。

由此可以看出，改革开放之前，我国并没有真正意义上的农村政策性金融机构，尽管存在着相关的农村政策性金融业务，但在计划经济的运作模式下，难以达到政策性金融配合政府农业政策目标和意图，起到支持、保护农业发展，促进农民收入提高，改善农村生活的作用。

因此，改革开放之后，农村政策性金融成为金融改革的一个重点。

大致来讲，以1994年农业发展银行的成立为标志，改革开放后，我国农村政策性金融的发展可以分为国有专业银行分散管理和以农业政策性银行为主的多元化发展两变为以农户为主；1981年，国家提出农业银行“企业化”的口号；1985年初，提出要把农业银行转变为真正的经济实体的改革方案；1988年，为了加快总、分行职能转换步伐，农业银行对县支行进行综合配套的改革，要求总、分行扩大县支行管理权限，建立完善的管理体制，以货币经营为中心，逐步扩大自身业务，提高农业银行企业化水平。

但总体而言，作为四大国有专业银行之一的农业银行，此时仍要承担大部分粮棉油的贷款、扶持贷款、种子工程等政策性融资业务，这种“身兼二任”的经营模式，严重削弱了农业银行经营的自主性和积极性。

随着我国农村经济体制改革的深入，完善农村金融体系、实现政策性金融与商业性金融分离的改革迫在眉睫。

第二阶段，1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。

《决定》提出建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离。

包括农业银行在内的专业银行要逐步转变为商业银行。

首次在法规性文件中明确了农业银行的商业银行地位，拉开了农业银行商业化改革的序幕。

这一时期改革的主要措施有：1993年12月，国务院颁布了《关于金融体制改革的决定》，决定组建中国农业发展银行，以承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付及监督使用，接管现中国农业银行和中国工商银行的农业政策性贷款(债权)，并接受相应的人民银行贷款(债务)。

1994年4月，国务院发出《关于组建中国农业发展银行的通知》，批准了中国农业发展银行章程和组建方案。

同年6月，工、农、中、建四大专业银行都将其所承担的有关农业政策性金融业务划给了农业发展银行，农业发展银行的成立标志着农村金融领域政策性业务和商业性业务的分离，其目标是逐步实现农业银行的商业化。

1996年8月，国务院又作出《关于农村金融体制改革的决定》，明确要求农业银行要适应新的变化，努力办成真正的国有商业银行，进一步发挥在农村金融中的主导作用，并强调要建立和完善以合作经营为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。

1997年，随着农村信用社和农业银行业务的脱钩和分工，标志着中国农业银行真正进入了由专业银行向国有商业银行转变的历史时期。

三、中国农村合作性金融的制度变迁自1849年德国人雷发巽创办第一家合作金融机构以来，合作金融已经有近160年的发展历史。

作为一种特殊的金融组织形式，合作金融是指由个人集资联合组成、以互助融资方式为基础的金融机构，其参加者往往是社会中的弱势群体，它已成为各国农村金融体系中的一个重要组成部分。

在实际运作中，各国合作金融机构以1995年国际合作社联盟i00周年代表大会上产生并通过的“合作制原则”为指导实践的依据和章法。

该原则是在1844年“罗虚戴尔原则”和1966年“合作社原则”的基础上而制定的，主要内容包括：1.自愿和开放原则；2.民主管理原则；3.社员经济参与原则；4.自主和独立原则；5.教育、培训和信息原则；6.合作社间合作原则；7.关心社区原则。

从其含义和指导原则上可以看出，合作金融机构应具备以下特征：第一，合作金融是经济上的弱势群体按照合作原则，即自愿、互利原则所组成的金融互助组织；第二，合作金融是互助金融，具有不同于商业金融的公共产品特征，其服务对象限于本社成员，信贷活动不具有竞争性，不以营利为唯一和主要目的，带有扶弱功能；第三，合作金融实行“一人一票制”，参加合作金融机构的往往是经济上的弱势群体，实行一人一票制，而不是商业性机构实行的一股一票制，更加体现了内部的民主管理原则。

这三大特征已成为辨别合作金融真伪的主要标志。

一般认为，我国农村合作金融体系包括农村信用合作社、农村合作基金会、合会，以及农村资金互助社。

其中，农村合作基金会已于1999年被取缔，已有的合作基金会或被并入农村信用社，或清盘关闭；合会作为民间自发的“草根金融”，往往具有分散、隐蔽、容易诱发风险和其他犯罪活动、扰乱金融秩序等弊病，其发展备受争议，当前难以成为农村合作金融的主体；而农村资金互助社在2006年刚刚批准组建，其运行状况、功效以及发展前景还有待进一步考察。