光伏电站违法用地典型案例剖析和启示

光伏电站违法用地典型案例剖析和启示

“补贴拖欠”、“弃光限电”及土地问题是光伏行业的三大痛点，其中电站用地牵涉的法律问题最为复杂，已成为业内企业最大的风险源之一。从管理体制上看，国土、草原、林业、水利等部门政出多门、监管尺度不一，项目用地需同时满足多个行政管理部门的监管要求实属不易。

从现行法律政策体系的适用性看，光伏电站新型用地政策“供给”不足，对于“农光互补”等新型用地方式各地操作和掌握各不相同；从用地税费负担来看，规则并不明朗，各地差异明显，可调整空间过大，企业投资测算风险较大。

典型案例

一、违法占用河道滩地：河南兰考200MWp农光互补光伏电站项目

【案情概况】

郑州某新能源科技有限公司投资19.77亿元利用黄河滩地建设200MW光伏电站。该项目于2014年4月1日获得河南省发展和改革委员会复核核准，并原则上列入2014年建设规划和资金补贴的光伏电站项目规模。但直至项目主体工程于2014年年底完工之时，仍未获得水利行政主管部门的审查意见。2015年5月23日，黄河水利委员会叫停该项目。

【法律分析】

水利行政部门叫停该光伏项目法律依据主要是：

根据《防洪法（2015修正）》（主席令第23号）的规定，防洪规划确定的河道整治计划用地和规划建设的堤防用地范围内的土地，经土地管理部门和水行政主管部门会同有关地区核定，报经县级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区。规划保留区内不得建设与防洪无关的工矿工程设施；在特殊情况下，国家工矿建设项目确需占用前款规划保留区内的土地的，应当按照国家规定的基本建设程序报请批准，并征求有关水行政主管部门的意见。

根据《河道管理条例（2011修订）》（国务院令第588号）的规定，有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。在河道管理范围内，水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求；滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。

根据《河南省黄河河道管理办法》（豫政〔1992〕64号）的规定，在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，必须报经黄河河道主管机关批准。根据《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》（水政〔1992〕7号）的规定，河道管理范围内的建设项目，必须按照河道管理权限，经河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。未按本规定的规定在河道管理范围内修建建设项目的，县级以上地方人民政府河道主管机关可根据《河道管理条例》责令其停止建设、限期拆除或采取其它补救措施。

二、违法占用水面及管理范围：江苏滨海光伏发电项目

【案情概况】

2015年10月，江苏某太阳能科技公司因违法占用海堤河被当地水行政主管部门督办。自2013年5月起，江苏某太阳能科技公司未经当地水行政主管部门许可，占用江苏省滨海县某村境内海堤河水面及管理范围，南北长2200米，东西宽79米，总面积260亩，建设光伏发电设施。该海堤河水面均属于江苏里下河地区管理，里下河地区分属江苏省盐城、淮安、扬州、泰州、南通5市，面积21000多平方公里，曾经是淮河流域性洪水的入海通道。目前该案正在进一步处理中。

【法律分析】

水行政主管部门督办查处的法律依据主要是：

《江苏省湖泊保护条例（2012修正）》（江苏省人大常委会公告第106号）的规定，湖泊保护规划是湖泊保护、开发、利用和管理的依据。任何单位和个人不得违反湖泊保护规划从事水产养殖、城镇建设、房地产开发、旅游资源开发等开发、利用活动。在湖泊保护范围内建设跨湖、穿湖、穿堤、临湖的工程设施的，按照《中华人民共和国防洪法》的规定履行报批手续。

根据江苏水利厅2015年出台的《关于里下河湖区光伏电站建设有关事项的通知》，一是要强化项目审批前期工作，里下河地区建设光伏发电项目时应审慎选址，征询水行政主管部门意见；二是要依法履行水行政许可手续，在里下河湖区保护范围内建设的光伏电站等项目，其建设方案应当经水行政主管部门审查同意；三是要依法查处涉湖违法光伏项目，各地应进行全面排查，对辖区内未经水行政主管部门许可的在建、已建涉湖光伏项目，责令有关部门依法查处整改，切实加强里下河湖区管理与保护工作，科学有序利用湖泊资源，保障区域防洪安全。

三、违法占用耕地：河北涉县20MWp光伏发电项目

2014年9月，某光伏电力开发有限公司未经批准，擅自占用涉县某村耕地建设办公楼和维护站，占地面积6.56亩。2015年1月8日，涉县国土资源局依法立案查处，3月17日依法下达《处罚决定书》：没收非法占用土地上的建筑物和其他设施，并处以罚款6.5696万元。某光伏电力开发有限公司在规定时间内既未申请行政复议，又未提起行政诉讼，又不履行处罚决定。2015年11月30日，涉县国土资源局依法申请涉县人民法院强制执行。目前，已没收非法占用土地上的建筑物和其他设施。

【法律分析】

根据《土地管理法（2004修正）》（主席令第28号）和《土地管理法实施条例（2011修订）》的规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四、违法占用国家级公益林：甘肃永昌100MWp并网光伏发电项目

【案情概况】

2013年12月25日，国家林业局召开新闻发布会，通报了18个严重违法占用林地项目，其中之一为甘肃省永昌县河清滩100兆瓦并网光伏发电项目。甘肃永昌100MWp并网光伏发电项目自2012年5月以来，未办理占用征收林地审核（批）手续，在永昌县非法占用国家级公益林地944亩。违法责任单位为浙江某新能源开发有限公司。