关于在网格化监管工作中开展工商行政指导与创新柔性管理模式等若干法理问题的探讨5

关于在网格化监管工作中开展工商行政指导与创新柔性管理模式等若干法理问题的探讨2010年6月4日，天津市工商行政管理局下发“津工商法字【2010】14号”《关于在全市工商系统全面推进行政指导工作的实施意见》，转达了国家工商行政管理总局《关于工商行政管理机关全面推进行政指导工作的意见》精神，决定自即日起在全市范围内开展行政指导工作。

为了创新行政执法方式，提高行政执法效能，降低行政执法成本，天津市工商局北辰分局认真响应国家局、市局号召，积极探索行政指导工作的着力点。

作为基层分局，我们的工作可以通过寻找行政指导和基层工商行政管理工作的结合点，明确具体的抓手和措施，摸索出一系列开展行政指导的方法，将行政指导作为一种柔性管理方式，牢固树立先警示、先指导和先规范的监管执法理念，有效解决行政执法工作中的很多矛盾问题，努力为天津市工商系统行政执法工作及分局工作的创新带来新的契机，力争为全市经济社会又好又快发展起到积极的促进作用。

此次行政指导活动，涉及到工商工作的主要方面就是刚性化的管理模式向柔性化的管理模式的转变。

对于此项工作，我分局法制科前期也做出了大量的工作，企管科、注册科和各工商所也从很早前就开始了提前实施。

在工商工作中，从法理学上说，行政指导是指行政主体在其职责任务和管辖的事务范围内，为实现一定的行政目的，采用说服、教育、示范、劝告、告诫、鼓励、建议、披露等不具有法律强制力的方法，促使相对人为或不为一定行为的非强制性行为。

行政指导是不具有法律强制力的柔性行政行为，与具有法律强制力的行政命令不同，它主要是以非强制性方式，甚至辅之以利益诱导，向相对人施加作用和影响，以此达到行政目的。

对于行政相对人而言，是否接受行政指导，完全听其自愿。

行政指导的重要意图就是以比较缓和的方式理顺行政机关与相对人之间的关系，平衡两者之间的权利义务，尽可能将双方置于对等的地位，以更好地调动相对人参与行政管理的积极性，拓展行政干预的范围，降低行政成本，增进社会效益。

我根据自己的实践和认识，从几个大的不同方面对行政指导进行全面的探究，希望可以供我分局八个基层工商所各网格管理员和执法人员参考。

一、对工商部门开展行政指导工作的前期探索2010年上半年，天津市工商局安排相关领导对此项工作展开了前期调研，邀请中国人民大学的法学教授对全市做了关于行政指导的专题辅导，一方面从日常工作出发探索行政指导在监管工作中的着力点；另一方面查阅相关资料，学习了解各兄弟省市工商部门开展行政指导工作的情况并最终确定在全市开展行政指导工作。

面对工商队伍体制、机制处于转型阶段的现实状况，针对如何既履行好监管职责，又能使广大一线执法人员能够体会到系统、顺畅的工作方式所带来的便捷这一话题，北辰分局可以从查处辖区农村黑网吧入手，反思刚性的行政执法行为自身所存在的缺陷和不足，逐步探索行政指导柔性监管方式。

例如前一段时间，分局小淀工商所执法人员在查处位于北辰区小淀镇温家房子村村民刘颖、陈念云、张洪喜、王河新等人家中开设的网吧时，经常会遇到当事人软磨硬缠、拒不开门甚至暴力抗法等等阻挠执法的情况，如果不查处取缔，无法履行监管职责；硬行查处，执法人员的人身安全会受到相当大的威胁，执法人员的工作积极性受到了很大影响。

在全局的集思广议下，分局领导提出了联系网络运营商，采取停线的方式进行取缔的方式。

相关科室在短时间内拿出了具体方案，通过摸底调查、汇总名单，集中对为黑网吧提供互联网接入服务的北辰区电信部门网络运营商下达《行政指导函》，指导该运营商停止为函中所列黑网吧提供互联网接入服务，接函后，运营商对分局报送的黑网吧几乎全部采取了停线措施，使我分局查处取缔农村“黑网吧”取得了良好的效果。

二、推行柔性工商行政指导措施的背景(一)推行柔性行政指导措施的必要性1、社会主义市场经济发展的需要。

党的十六届六中全会从政治高度明确了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务和原则，把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位。

作为行政执法部门，应当认真领会、掌握党的十六届六中全会精神，改变过去单一的以罚为主的执法体制。

综合运用多种行政措施，寓监管于服务之中，避免矛盾激化，创造良好的经济发展环境，为创建和谐社会服务。

2、适应天津新定位的需要。

天津作为环渤海经济中心，是历史名城，更要成为国际城市、宜居城市。

这一新定位对全市行政机关而言，既是挑战，又是机遇。

挑战主要来自于行政定位的转换，从主要发展经济到推动社会建设、经济建设、政治建设、文化建设协调发展，从以管理为主到服务与管理并重。

为此，必须强化发展意识、政治意识、大局意识、服务意识，完成政府职能的转变。

3、行政机关本身的需求。

目前，天津经济社会急剧转型、发展。

既有传统的生产方式，又有代表最先进生产力的朝阳产业：既有世界500强企业，又有大量的个体乃至无照经营者：传统的市场监管重点难点没有消失，新的违法形式、高科技犯罪等不断涌现。

上述方面相互交织，形成新的执法重点难点。

就工商行政管理机关内部而言，如何解决不断发展的经济形势与相对滞后的立法之间的矛盾？如何解决不断增加的市场主体与相对减少的执法队伍之间的矛盾?如何在依法行政的同时做到消弭违法、避免矛盾激化? 经过不断思索，作为基层执法者的一员，我认为，必须改变行政执法思维模式，从传统的“重监管、轻服务；重权力，轻责任”的行政模式中解脱出来，综合运用多种行政手段，特别是柔性管理手段，以达到标本兼治的目的。

(二)推行柔性行政指导措施的可行性1、雄厚的服务理念及制度基础。

多年以来，天津市工商局始终将依法行政及服务理念贯穿于各项工作中，搭建登记服务平台、推行一次性告知、提供各类服务措施、分类监督管理等。

特别是在实施信用监管、完善企业信用监督、惩戒和激励机制方面，将行政指导和行政执法手段有机结合起来，建立起以信用监管为核心的新型监管模式，对服务公众规避风险，合理投资，健康消费，有很好的指导作用。

2、相关省市工商局提供的实践经验。

在前文提到的讲座上，中国人民大学法学教授讲到的福建省泉州市工商局推行行政指导的经验为我们提供了很好的借鉴。

市场经济发展的客观需要以及坚实的制度基础，为推行柔性行政措施作了很好的铺垫。

我们应该认识到，行政指导作为一种行政手段，如果运用得当，在一定程度上能够弥补行政执法强制手段的不足。

起到较好的教育疏导作用，对提升工商行政管理工作的层次和队伍建设水平也有积极作用。

三、工商行政指导实施方式的制定和指导模式的创设我分局可以把行政指导工作与国家工商总局提出的监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法相统一的“四个统一”理念结合起来，因为其具有极大的契合性，将行政指导融入到工商服务的大体系中来做文章，解决服务手段简单的问题又解决柔性执法的理论缺失问题，最终在全局开展“事前引导、事中规范、事后巩固”的行政指导形式。

同时，我分局可以突出实际工作的四条主线，即：市场巡查、食品安全、注册登记、行政处罚，以这四条主线结合三个行政指导形式制定出各个部门关于开展行政指导工作的实施方式和步骤。

四、工商行政指导的特征分析从总体上看，行政指导是上世纪80年代以来，随着市场经济的实践和理论的不断发展而出现的一种行政管理方式，也是近年来行政法学界探讨研究的热点内容之一，学界对行政指导的概念至今尚未达成确定的共识。

经过反复讨论和工作实践，我认为，工商管理行政指导是指工商行政管理机关在行政管理过程中，基于国家法律法规规定、原则、立法精神和相关政策，立足工商行政管理职能，针对不同情况，谋求行政相对人同意或协助，适时灵活地采取非强制性手段，引导其作出或不作出某种行为，以有效实现一定行政目的的行为。

这是因为：1、行政指导是法律手段的补充、拓展。

工商行政管理部门是行政执法部门，法律、法规、规章是我们执法的依据，我们的执法中要依法履行职责；同时，在社会主义初级阶段，由于立法的不科学、不完备，以及社会经济发展的不平衡，许多工商行政管理工作，仍然需要通过对国家法律法规的原则、立法精神和相关政策规定，加以准确把握与运用，并“寓执法于服务之中”，以求更好地服务社会经济发展；2、行政指导必须立足工商行政职能。

行政指导本质上是一种管理方式的改进，是为实现一定管理目的而采取的柔性管理措施，因而工商行政指导必须立足工商行政职能，在工商管理职能范围内施行。

在当前，行政指导是天津工商局服务地方经济发展、高举“服务型”工商旗帜新的着力点，是当前实现工商职能转型的有力抓手，这种“服务”、“引导”地方经济发展的举措，必须立足工商职能，这也符合“服务型工商”建设的本义；3、行政指导不具有强制执行力。

行政指导从本质上讲是一种非强制管理行为，因此在实施工商行政指导时，要谋求行政相对人同意或协助，适时灵活地采取非强制性手段；即使是单方面依职权作出的建议、提示、服务经济发展的分析、预测等，也不具有强制执行力。

从行政诉讼的角度分析，工商行政指导行为原则上不可诉，不因为实施行政指导而增加工商部门被复议或诉讼的可能。

五、天津市工商局及分局推行行政指导可采取的方法从2010年上半年开始，天津市工商局遵循“工商所能、企业所愿、政府所想、法律所依”的原则，按照“立足职能、全面导入、因事制宜、和谐发展”的方针，把行政指导这一柔性的行政管理方式全方位地具体运用到工商行政管理日常监管与服务的各个领域，取得了明显成效。

概括起来工商行政指导应该具有三个特点：一是提高了工商干部素质，促进了工商职能到位。

行政指导的高要求迫使每个工商干部主动去学习、去实践各种工商业务知识，强化责任意识；行政指导促进了工商监管执法工作的方式方法从刚性监管为主向刚柔相济、相辅相成、有机结合转变，从事后处罚为主向事前预防为主转变，一些工商有职能无职权、有责任无手段的问题可以得到有效解决，切实满足了人民群众的需要，它不但没有弱化行政执法，而是促进和加强了行政执法工作。

二是增强了工商部门的大局意识和服务意识，优化了公共服务的手段和水平。

行政指导的充分运用，提高了广大市场主体的维权兴企能力，开辟了工商部门探索服务经济发展的新途径，拓展了为民便民、服务经济发展的空间；促进了工商职能从权力本位向责任本位转变，工作特征从管理型工商向公共服务型工商转变，树立了执法为民的新形象。

三是强化了市场经营主体自律意识，顺应了和谐发展的要求。

通过行政指导，让企业在自我管理、自我约束、自我发展过程中对经营行为进行控制，企业基本上实现知法守法，违法行为减少，经营风险降低；同时，行政指导所表现出的亲和力和服务性，有利于统筹协调各方利益关系，进一步推动行政公开，降低行政成本，减少和化解监管的阻力和矛盾，促进工商部门与行政相对人的和谐与共赢。

我们可以采取的主要做法可以表述为以下几个方面：（一）在市场准入领域建立登记事务教导制，做到“信息公开、到期提醒、申办教示、退出指引”。