公司治理结构

公司治理结构

第一节公司治理结构的基本理论

一、公司治理结构的概念和内涵

公司治理结构是一个多角度多层次的概念，很难用简单的术语来表达。从公司治理结构的产生与发展来看，可从狭义和广义两方面去理解。狭义的公司治理结构，是指所有者（主要是股东）对经营者的一种监督与制衡机制，即通过一种制度安排，来合理地配臵所有者与经营者之间的权利与责任关系。公司治理结构的目的是保证股东利益的最大化，防止经营者对所有者利益背离，其特点主要是通过股东大会、董事会、监事会及管理层所构成的公司治理结构的内部治理体现出来。广义的公司治理结构则不局限于股东对经营者的制衡，而是涉及到广泛的利益相关者，包括股东、债权人、供应商、雇员、政府和社区等与公司有利益关系的集团，公司治理是通过一套包括正式或非正式的、内部的或外部的制度或机制来协调公司与所有利益相关者之间的利益关系，以保证公司决策的科学化，从而最终维护公司各方面的利益。因此在广义上，公司已不仅仅是股东的公司，而是一个利益共同体，公司的治理结构机制也不仅限于以治理结构为基础的内部治理，而是利益相关者通过一系列的内部、外部机制来实施共同治理，治理的目标不仅是股东利益最大化，而是要保证公司决策的科学性，从而保证公司各方面的利益相关者的利益最大化。

总之，公司治理结构就是现代公司制的基本产权下对公司进行控制和管理的体系，是控制、管理公司的一种机制，是对生产要素一系列制度性安排，主要以契约、章程、组织机构和法律法规为主要表现形式。

一般情况下，公司治理需要解决三个核心问题：（1）公司管理层、公司内部人与外部投资者的利益和社会利益的兼容问题；（2）公司管理层的能力问题，即由于公司管理层的管理能力、思维方式与环境要求的错位问题及管理层出现管理失误问题。（3）什么样的管理制度最有利于投资者获得保护与利益回报，且其合理利益不被企业管理层侵蚀。

从不同角度去阐述公司治理结构，其内涵为：

（一）公司治理结构是一种经济关系

公司治理中的投资者、经营者、管理者、监督者之间，均是一种经济关系。这种经济关系是财产权利的直接体现。出资者投入资本，享受剩余索取权；经营者受托经营，承担经营责任，行使法人财产权，并分享剩余收益；经理人员受聘于公司，行使公司日常经营管理权，维护出资者利益并获得相应的收益。治理结

构中各方利益是通过公司法、公司章程等法律法规予以保障的。

（二）公司治理结构是一种契约关系

公司治理是由一组契约组成的联合体。出资者（股东）授权董事会经营企业，这实质上是一种信托的契约关系；董事会对经营人员是一种委托－代理关系，是通过委托代理合同建立起来的契约关系；监事会对董事会、经理层按照契约进行监督，他们之间也是一种契约关系。这种契约关系是通过公司法、公司章程、委托书、聘用合同、股东会议和董事会决议等形式予以规范的。

（三）公司治理结构是一种制度安排

公司治理是适用现代企业所有权和支配权分离后，解决代理人问题而设臵的一种制度结构。这种制度结构是通过一系列的制度来规范股东、董事会、监事会和经理层人员在公司运作过程中的行为；确立公司组织机构和运作程序；界定股东会、董事会、监事会和经理层之间的责权利关系，使他们责任明确、权力到位、利益协调，现代公司就是在这种科学的制度安排下运作的。

（四）公司治理结构是一种权利制衡机制

公司治理的“三会四权”都是相互独立和相互制约的。股东会、董事会、监事会和经理层都是在各自规定的范围内独立行使权力，承担相应的责任，享受相应的利益；同时，又彼此制约，谁都没有无限的权力，也没有不受监督的权力。每一主体不能同时拥有几项权力，有所有权就没有经营决策权；有监督权就无决策权和经营管理权。根据这一分权原则，为了保障制衡机制的有效运作，公司各机构主要负责人不得兼职。

（五）公司治理结构是一种实现经济民主的有效形式

公司治理的基本架构是实行分权分治，每个权利主体都有充分表达自己的意志的机会和途径，股东有股东会、董事有董事会、经理人员负责执行董事会的经营决策，各权利主体既不能越权，也不能独裁，它们各自的权力都是通过法定的形式和程序予以保障的。

二、公司治理结构内容

公司治理结构须解决的三大核心问题：权利制衡、利益平衡和市场管制。具体来讲，公司治理就是设计股东会、董事会、监事会、经理层的组织结构、控制管理机制、利益分配机制的制度化运行机制，明确它们各自的权责利关系，提高公司运行效率和管理效益，实现公司利益相关者利益最大化。也就是说，公司治理就是解决利益相关者之间的权利配臵的制度安排问题。即解决公司所有者、经营决策者、管理者以及生产者等不同主体之间的收益、决策、激励、风险分配等问题，必须对公司内部机制即股东会、董事会、监事会和经理层的权利分工与制

约作出明确规定。通常各个机构的权力配臵为：股东会是公司的最高权利机构；董事会是公司的经营决策机构；监事会是公司的监督机构；经理层是公司决策的执行机构，负责公司的日常经营和管理。这就是“三权四会”的公司治理结构，“三权四会”都是相互独立的，股东会、董事会、监事会和经理层都各自在规定范围内独立行使权力，承担相应的责任，享有相应的权力。但同时“三权四会”又相互制约，谁都没有无限权力，也没有不受监督的权力，每一个主体不能同时拥有几项权力，有所有权就无经营决策权，有监督权就无决策和经营管理权。从制衡方面来看，在公司内部董事会和经理层之间都是一种制衡关系。因此，世界上所有的国家都通过制定法律明确规范公司各组织机构的权利、义务和责任以及它们之间相互制约的关系。

三、公司治理结构对象和主体

公司治理结构对象包含两层含义：第一、经营者，对其治理来自董事会，目标在于公司经营管理是否恰当，判断标准是公司的经营业绩；第二、董事会，对其治理来自股东及其他厉害关系者，目标在于公司的重大战略决策是否恰当，判断标准是股东及其厉害关系者投资的回报率。

公司治理结构的主体包括股东、债权人、雇员、顾客、供应商、政府、社区等公司所有的利益相关者。其中股东是公司治理主体的核心。债权人，如银行，尽管不一定是公司的资产所有者，但它向公司发放贷款后，处于防范自身风险的考虑，要求对债务人的资本经营进行监督或参与治理，这种权利来自债权。根据产权内涵的逻辑延伸，仅仅具有人力资源的劳动者也应是产权主体，所以公司雇员通过提供人力资本而拥有了参与公司治理的权利。此外，由于消费者、供应商等其他厉害相关者与公司之间存在程度不同的利益关系，这就为他们参与或影响公司治理提供了可能，但这种可能性变成现实性而需要其他条件，如厉害关系的专用性，企业的制度环境等。值得指出的是，在完全竞争的市场环境中，公司治理主体各组成部分之间的关系是建立在合作基础上的平等、独立的关系。但从他们对公司治理客体的影响看，有着核心与外围的区分。

四、公司治理结构目的

公司治理结构目的就是通过设计必要的控制程序、组织结构及激励机制，在不同的当事人之间进行权力、责任和利益配臵，矫正和弥补公司制企业在产权安排上的错位，解决多重代理问题。也就是说，通过立法和司法平衡公司各利益相关者的权利义务责任关系，通过处理好股东与经营者、股东与职工、大股东与中小股东、股东与公司债权人之间的利益关系，达到资源的有效利用和最优配臵，

通过权利义务责任的调整机制，使不同权利主张在相互碰撞中达到动态性平衡。

五、公司治理结构功能

公司治理结构的功能是配臵权、责、利。公司治理结构就是一系列契约合同集合体，欲使契约合同有效，关键是在出现合同未预期的情况时，谁有权决策作出安排。一般来说，谁拥有资产所有权，谁就有剩余控制权，即对法律或合同未作规定的资产使用方式作出决策的权利。公司治理的首要功能，就是配臵这种控制权。

（一）权力配臵功能

公司治理结构权力配臵功能就是对剩余控制权的配臵。公司治理结构对剩余控制权配臵包括两个方面的内容：一是所有权与公司治理结构的权利配臵。公司治理结构中所有权形式不同，公司治理机构的权力配臵不同。如在股权相对集中的情况下，则所有权与控制权的结合较为紧密，而在股权高度分散的情况下，所有权与控制权分离。当所有权发生变动（股票市场交易），公司治理结构根据已变更的所有权对公司控制权进行重新配臵。二是公司内部剩余控制权配臵。公司治理结构对股东董事和经理人之间配臵剩余控制权，董事和经理人分享剩余控制权。

（二）权力制衡功能

公司治理结构就是为了制衡公司各种权力关系而设立的。公司治理结构的核心就是明确划分股东会、董事会、监事会和经理层各自的权力、责任和利益，形成四者之间的权利制衡关系，确保公司制度的有效运行。

（三）激励和约束功能

激励和约束是公司治理结构制度化设计的重要内容，是公司治理功能有效发挥的重要保障。激励功能就是要求代理人按照代理契约关系完成任务获得自身利益的同时，能够实现委托人的利益或目标。激励机制包括很多内容，如物资激励（工资、奖金、福利、社会保险、股票期权等）和非物资激励（名誉、地位、在职消费等）等。

约束功能就是通过公司治理结构提供监督与惩罚和约关系对代理人行为进行约束，主要防止代理人的“偷懒”、“逆向选择”和“道德风险”等。

（四）协调功能

协调功能就是通过公司治理结构来协调委托人和代理人及其相关利益者之间的利益关系，使不同利益主体都尽最大努力为公司工作。在现代公司中，鉴于委托人和代理人及其相关利益者具有不同的利益目标函数，委托人和代理人之间的利益往往不一致，甚至发生冲突，为了调和它们之间的不同利益矛盾和冲突，

公司治理是解决这一问题的有效途径。如公司的股东与经理之间的利益不一致，经理给股东利益造成损害时，股东通过股东大会行使选举权和表决权，任免公司董事会成员、经理或其他管理人员来解决这一矛盾。

六、公司治理原则

1998年OECD（经济合作与发展组织）与各国政府和有关国际组织总结了状态良好的公司治理所必备的共同要素，制定了得到国际社会普遍认同的公司治理准则：

（一）股东的权力

治理结构框架应保护股东权利。

（二）对股东的平等待遇

治理结构框架应确保所有股东，包括小股东和非国有股东受到平等待遇，如果他们的权利受到损害，他们有机会得到有效补偿。

（三）利害相关者的作用

治理结构框架应确认利益相关者的合法权利，并且鼓励公司和利益相关者在创造效益和工作机会以及为保持企业良好财务状况方面而积极地进行合作。

（四）信息批露和透明度

治理结构框架应保持及时准确地批露与公司有关的任何重大问题，包括财产状况、经营状况、所有权状况和公司治理状况的信息。

（五）董事会责任

治理机构框架应确保董事会对公司战略性指导和对管理人员的有效监督，并确保董事会对公司和股东负责。

七、公司治理结构标准和价值

评价公司治理结构标准就是看公司权利在相互分离状态中，是否保持有效的约束与监督,资产权利是否能够受到资产责任的制约，从而实现诸多方面利益的均衡和目标的和谐，以保证效率的提高。

公司治理结构价值揭示公司制度性安排是用来满足主体人需求的属性，这些属性决定着公司内部机关权力构造及权利义务分配所要达到的目标，也是评价公司治理制度好坏的最终标准。

效益、平等与正义、安全是衡量公司治理价值最主要的指标。其中效益是公司治理的基石，公平（平等）是公司治理的内容，交易安全是公司治理的价值目标。效益价值是公司治理终极追求，且是解决价值冲突与摩擦的衡量尺度，只有完全认识到公司治理价值目标，才能实现治理主体的物资和精神需求，满足主体

的价值取向和价值需求。

第二节我国公司治理的现状

一．中国公司的公司治理现状

我国的公司治理研究和实践还刚刚起步，很多公司虽然根据《公司法》的要求建立了基本的公司组织结构，但是公司治理仍然流于形式，另外由于公司治理的成本相对较高，中小企业大多不愿花更多的钱去规范公司治理结构，公司治理很难有所突破。在此我们仅对我国上市公司的公司治理现状做简单研究。

我们参考南开大学公司治理研究中心2008年“中国公司治理指数发布与研讨会”公布的中国上市公司治理指数（CCGINK）数据，并对此进行分析，统计结果为：2008年，CCGINK的均值为57.49，最大值为67.06，最小值为48.00。2008年达到CCGINKⅣ（60-70）的公司有254家，占全部样本的22.54%；处于CCGINK Ⅴ（50-60）的公司有856家，占全部样本的75.95%；有17家上市公司的治理指数在50以下，占全部样本的1.51％。

第一，从纵向看，我国上市公司整体治理水平呈现逐年提高的趋势。根据连续性的数据比较分析，我们可以发现，治理指数的均值呈现逐年上升的趋势，相关统计检验结果显著。

第二，多数公司满足了强制性治理的要求，但治理等级高的公司仍然偏少。我们从各等级中包含的样本量就可以看出，2008年的样本主要集中在CCGINKⅣ和CCGINKⅤ，二者的比例有所增加，而CCGINKⅥ的比例有所降低。随着公司治理实践的深入，样本等级有上移的趋势，但等级总体偏低。

第三，进一步揭示上市公司治理状况受到控股股东的性质、行业因素、地区等因素的影响。而且这些结论呈现出一定的稳定性，特别是控股股东性质对公司治理的影响，各年评价结果均支持国有控股上市公司的治理指数均值显著高于民营控股上市公司这一结论；行业方面，竞争性较强行业的治理状况相对较弱；地区方面的差异有所减缓。

第四，通过对公司治理100佳和非100佳的上市公司的财务状况指标的比较，发现100佳财务状况总体上好于样本中的其他上市公司。相关的统计检验多数情况下显著，这在一定程度上意味着良好的公司治理结构和治理机制，有助于改善上市公司的财务绩效，特别是提高上市公司的收益能力和增加上市公司的成长性。

二、我国国有企业的公司治理现状

1993年，我国国有企业改革的目标模式已经基本明确，建立先进企业制度成为国企改革的方向。改革的主要手段就是对国有企业先进行公司制改革，再进行股份制改造，然后挑选部分改制后的企业上市。政府试图通过这种方式来完善企业的公司治理结构并提高企业的经营效益。

当前，我国大型国有企业公司化改革和产权改革的任务仍然非常艰巨，有相当数量的大型国有企业在不同程度上存在着“控制不足”和“过度管制”并存的治理低效问题。一方面，国有企业的内部控制制度很不完善；另一方面，由于企业内部人侵犯国家股东权益的可能性增大，在缺乏充分信息以制约内部人掠夺行为的情况下，国家股东的直接和行政性干预，造成了对国有企业的过度管制。其中，控制制度不完善是造成我国大型国有企业治理失效问题的根源所在。

董事会作为公司制度的要素，已被大家所了解。但对于大多数国有企业来说，董事会还是个新鲜事物。自1991年以来，尽管先后有宝钢、诚通、神华、铁通等多家大型中央企业建立了董事会，但在很长时间里，这些董事会多数是由原来的党委书记、厂长等高层管理者自行组成，仅仅进行了形式上的改革，在权限划分、决策程序、归责模式等实质方面变化不大。在现有的内部人控制格局下，国有企业董事会成员多数是企业高层管理人员，一般都有较深的行业资历。另一方面，国企领导人在某种意义上都属于行政序列，在待遇上讲究行政级别，在任命上也是行政操办。

从目前的实践来看，我国国有企业的结构功能建设处于一个演进的过程中，某些先进的东西如独立董事制度和外部董事制度被引进，但整体来说，不尽如人意的地方较多，需要改进的地方不少。

1、经理层与董事会往往重合，或经理层占据了董事会的多数地位

在所有权与经营权分离的企业制度下，董事会是作为股东代表来控制经理层的，如果董事会与经理层重叠，会导致企业被内部经营者控制，从而失去董事会存在的根本价值。

传统国有企业改制为公司后，国有公司的治理结构仍然体现出行政干预下内部人控制的特征。从现阶段国有公司法人治理的实际运行来看，行政干预下的内部控制主要表现在：第一，我国国有公司董事会中的董事大多是党政干部，董事会与经理层往往重合，公司董事会与经理层常常是两块牌子，一套班子，董事会被经理层控制，董事代表股东利益的作用失效。第二，董事会中外部董事的人数过少。据统计，我国国有公司85％的公司无外部董事，而且除董事会试点部分中央企业之外，有外部董事的公司中外部董事平均只占到董事数量的极少比例。第三，公司内部控制失效，管理不善。由于缺乏有效的监督，有的国有独资企业

负责人滥用职权不按决策程序办事，出现重大决策失误，造成国有资产巨额流失。第四，违法乱纪现象突出，如违规炒买股票，有价证券、偷逃关税，甚至挪用、私分国有资产，经济犯罪现象十分突出。

2、董事长、董事会和总经理职责不清，内部分工和权力制衡有待细化

《公司法》对公司组织结构做了明确的规定，对董事会与总经理的职能划分以及董事长、总经理的职权都做了详细的规定，规定董事长行使职权主要是在董事会内，未得到董事会的授权，董事长不得脱离、更不能超越董事会擅自行事。总经理负责日常的经营管理工作，执行董事会的决策。而事实上，一些董事长不得脱离、更不能超越董事会擅自行事。总经理负责日常的经营管理工作，执行董事会的决策。而事实上，一些董事长不能按法定授权有效开展工作，没有解决好自己在公司中的角色定位问题。

执行董事占据了董事会的大多数席位，董事们更多的是行使管理人的角色，而不是作为股东代表，承担股东赋予的受托责任。董事之间的职责无明确分工，表面上虽然做到了权力的对等，但实质上，其结果必然造成信息的采集和处理的困难，造成董事会和经理层的信息不对称，最终导致董事会失去科学的决策和监督能力。因为，复杂的企业不能仅通过董事会会议进行治理。治理结构要求专业化的技巧，这些技巧必须通过董事会层次的委员会得到最佳执行。

3、董事群体的专业构成不合理

公司治理机构中，董事会的角色应该是公司的咨询专家、战略顾问、长期规划者、投资者关系协调者及薪酬顾问等，这需要董事会成员具备相关专业的知识和技能，有效地利用其专业能力参与公司重大决策的制定与战略管理，形成对经理层的指引与约束。所以，董事应该是职业化的专家。但就目前状况而言，我国的企业缺少符合上述条件的专职董事，绝大多数董事都是兼职的。他们很少了解企业所处的行业、市场的环境、技术发展的趋势，经常是“稀里糊涂”地作为资本代表参与到企业中来，“稀里糊涂”地开会，茫然不知地随声附和以及举手表决，一般都是采取用脚投票的模式来行使股东代表权力。董事会的能力问题已经成为制约企业董事会有效行使职能、优化公司治理结构的现实瓶颈。

从董事会成员的专业构成上看，法律类人才在公司董事群中所占的比例很小。这种董事人群的专业构成，极易造成董事会在决策过程中忽视公司法律，从而不可避免地出现一些法律问题，产生法律风险，目前很多公司官司缠身也印证了这一点。同时，董事会内法律专业人才地缺乏，也在一定程度上造成上市公司对法律严格约束的框架内经营运作缺乏足够的、清晰的意识，从而也成为大量公

司财务信息造假、违规担保、信息披露不及时、不全面的原因之一。

由于我国的独立董事和外部董事制度刚刚建立，还未形成独立董事、外部董事的专业人才市场，造成了大多数企业的董事会成员中缺少专业人才。而目前很多企业，特别是国有企业在选择独立董事和外部董事时眼光太窄，多数选择学者，行政级别高的退休国企老总或相关专家，而没有把知名注册会计师、律师和企业家吸引进来，实践证明，这种吸收了独立董事或外部董事的董事会的公司在公司治理方面并未取得很好的效果。而国内很多知名律师事务所等专业机构都为了规避独立董事所带来风险不鼓励律师去上市公司担任独立董事职务，甚至有的大型律师事务所还禁止律师担任相关职务。

4、董事会的战略决策职能有待加强

在证券市场发达的国家，对公司经理层的监督主要依靠相对完善的股票市场和公司控制权市场来完成，董事会的职能更多地偏向于战略决策。

我国董事会则过多地承担监督职能。由于很多公司的董事会主要由执行董事构成，使得董事会更多地关注公司的经营问题。有关公司战略决策、发展计划的会议实在太少，导致董事会在公司某些关键的长远问题上很少发挥作用，董事会的职能未得到应有的发挥。很多的会议都是效率极低的，不仅消耗了董事们的大部分精力，甚至使董事会的职能慢慢弱化，不具有战略决策的功能。

5、专业委员会制度没有真正发挥作用

公司董事会下设专门委员会，可以在公司董事会治理中发挥关键作用，因此，委员会的建立及其人员构成是董事会独立性的重要指标。但从总体来看，我国有近半数的公司董事会下设专门委员会，即使设有专门委员会的公司董事会，在运作方面也很不完善，尚未发挥应有的功效。另外，由于独立董事制度存在种种缺陷，专门委员会委员人数较少，以及独立董事在其中并没有发挥主导作用，因此也就难以保证主要专门委员会的独立性。

6、董事的激励机制有待完善

企业的业绩与董事之间缺少利益连带机制，董事不愿承担责任，也没有动力为企业做贡献。现在有些学者强调董事的“独立性”，认为董事不能与企业发生利益关系，这就导致大家把董事当成圣人或社会贤达，忽视他们的利益诉求，使董事的利益游离于企业的利益之外，董事参与董事会工作仅仅依靠“凭良心办事”，在内心难以形成对企业未来发展承担责任的动力与压力。

在绝大多数市场经济发达的国家，公司通过建立由外部董事和独立董事组成

的薪酬委员会，来评价公司的CEO、其他执行董事以及高级管理人员的绩效。同样的程序也适合于对非执行董事的激励薪酬。我国的董事利益与公司利益缺乏直接的联系，董事激励机制不健全，因此很难保证董事在决策过程中能够充分考虑公司的长远利益。如，股票期权等在国外行之有效的激励方式，在我国运用得也比较少。完善得公司治理机制必须建立在市场化的、动态的、长期的激励机制基础上。总体来讲，当前对公司董事的激励机制不能对公司董事起到应有的作用。

7、董事会缺乏有效决策的信息和数据

信息不对称是影响董事会科学决策的关键因素，但就目前我国大多数公司董事成员获取信息的情况来看，董事会成员在信息的数量、质量和获取时间上都存在严重问题。究其原因，一方面是由于经理层不尊重董事会的知情权、信息权。很多情况下，董事只在董事会的前一两天才拿到有关会议的相关材料，没有足够的时间从材料中获取信息并对信息进行审查与比较，难以形成对议事内容的独特见解。相反，在董事会会议上大部分时间都会被浪费在对既定结果和事实的确认上，未达到最初的目的。另一方面是董事自身缺乏主动了解信息的动力。很多董事是在业余时间以一种业余方式承担董事责任，在公司并不拥有管理职位，他们投入到董事会中的兴趣和注意力都是有限的，这种一兼数职的结构就是使他们很少主动获得理解和介入公司业务的信息。这些因素都阻碍董事进行明智决策与预测问题的能力，使董事会无法有效地履行职能。

二、中国国有企业公司治理结构改革的目标模式

一）对中国国有企业公司治理结构的初步设想

公司治理结构所要解决的根本问题在于两个方面：一是所有者如何监督经营者，主要在于选择合适的外部治理结构，同时辅以相应的内部约束机制；二是所有者如何调动经营者的积极性，这是内部激励机制的设立问题。在我国的国有企业改革中，还要调动所有者代表的责任心。如果很好地解决了上述三个问题，也就可以建立行之有效的公司治理结构。

1、所有者在位问题

我国的国有企业公司化改革，首先要解决的就是所有者缺位问题。只有使国有股份的代表落实到实处，才可以正常发挥所有者的权力，在国有企业的改革过程中，所有者的作用是不容忽视的。由于公司的所有者属于全体人民，而行使所有者只能的却是政府机关，所以这两者之间就存在委托代理关系，代理问题随之

产生，所有者在位就是要解决这个代理问题。

所有者在位和减少政府代理成本，必然涉及到政府机构的改革，也就是建立与中国社会主义市场经济相适应的国有资本管理体制。在这个过程中，要做到以下两点：产权明晰和政企分离。产权明晰就是要做到明确指定国有资本的所有者代表机构，建立必要的所有者约束体系。按照新制度经济学的观点，所有者约束指企业的所有者对企业拥有剩余控制权和剩余索取权。所有者正是因为拥有了这两个权利，才有动力去履行其职责——监督经营者行为。产权明晰就是要使这两种剩余权利很好地与政府管理企业的机构利益息息相关，调动政府官员的积极性。政企分离指政府机构的公共管理只能必须与国有资本的所有权只能分离。现行的国家政府机构的公共管理职能必须与国有资本的所有者职能分离。现行的国家政府同时拥有公共管理权和企业的所有者权力，但是在公司化和市场经济改革中，都要求政企分离，所以有必要建立独立的国有资产管理体系，我国的国务院国有资产监督管理委员会就是这样的机构，但是国有资产管理体系建设仍然在艰难地进行着。

总之，为了使所有者真正在位，除了建立国有资产监督管理委员会之外，还有就是要使它的职能从现有政府职能中分离出来，既做到产权明晰，又做到政企分离。

2、内部约束和激励机制

内部约束和激励机制是公司内部治理结构地核心问题。董事会职能地完善、成员的构成和经理人员的激励是内部治理结构的三个要点。

国有资产管理委员会派出代表参加国有企业的股东大会，通过法定程序选举出董事会，董事会严格执行《公司法》中董事会的职能。在这个过程中，国有资产管理委员会要派出有一定能力的人出席国有企业的股东大会，并凭借手中的多数股份进而出任董事，正确行使董事的权力。董事会的职责是多方面的，根据中国的具体情况，其中经理的人事任免权是最严重的问题。由于这一人事任免权一直掌握在政府主管机构手中，使董事会的一些重要职权的行使因此受到很大影响，甚至有企业的董事会产生了决议无法得到执行的现象也时有发生。国有资产管理委员会和中央组织部应该考虑将这一权力归还给国有企业董事会，这样一方面完善了内部治理结构，使董事会拥有对经理能力考核的精确度，有利于选择合适的有用的人才；另一方面也为公司的运行打下了良好的基础，使经理直接对董事会负责，尤其在合资的国有公司中不至于损害中小股东利益。

监事会的功能从理论上来讲应该是董事会的职能

在董事会构成方面，可以实行内外部董事的方针。其中，外部董事应该由具

有一定财务、管理、信息等专业技能的人员来担任。一方面，可以对公司的经营起到很好的监督作用；另一方面，也可以为董事会制定长远发展计划提供信息和帮助。内部董事主要由两部分构成：一部分是公司股东的代表，在董事会构成中占主导地位；另一部分可以借鉴德国的职工参与制由职工代表组成。

怎样处理好党委会、工会和职代会（即“老三会”）和股东大会、董事会和监事会（即“新三会”）的关系对于国有企业的公司治理结构也是至关重要的，在我国的国有企业中，现在是“老三会”和“新三会”相互参与，为了构建合理的公司治理结构，应该将“老三会”融合于新的公司治理结构中。党委会的作用可分为两部分：一部分在于营造企业文化，为公司创造良好的生产环境，促进职工思想上的进步，增强公司的凝聚力；另一部分在于对公司用人制度的间接监督，打破原先的人事任免制度，把直接的任免权给予董事会和高层经理，党委会的意见只作为参考。职代会和工会则可以为职工参与制提供制度上的帮助：由职代会选举职工代表成为董事，参与公司的决策。职工参与制一方面可以体现公司对职工的重视，充分调动职工的积极性；另一方面，可以从职工角度了解公司运行情况，使董事会掌握的信息更加实际、全面。同时，这种做法也符合中国的国情。中国是社会主义国家，国有企业属于全民的想法根深蒂固，通过职工参与制的方式使职工直接参与公司的决策和监督，可以很好地体现国有企业的特色，也可以使职工充分了解公司的情况，在公司经营困难时同甘共苦。

董事会在对待经理的激励约束机制上，尚需要很大的改革。有的公司正在实行年薪制、股票期权制和在职消费货币化等改革措施，但是仍存在严重的问题。我们应该从多方面加以分析并解决这些问题。首先，要解放思想，打破平均主义和“大锅饭”的观念，正确对待经理与职工之间薪金的差别。适当拉开经理和职工之间的薪金差距是无可厚非的，但也不可以过激增加两级分化。其次，在年薪制和股票期权制上要分清时间长短的界限。年薪制是一种短期激励经理的手段，分为基本年薪、增值年薪和奖励年薪三部分，在一年内对经理的经营业绩进行奖惩。股票期权制起源于发达国家公司治理理论，其产生的目的一方面使经理董事化，加强他们对公司经营的责任；另一方面使经理重视公司的长期效益，避免他们追求高年薪，而只重短期效益。由此可见，年薪制和股票期权制是相辅相成的，在公司制度中不可分裂。再次，在职消费货币化的建议是不合理的。经理人员不顾股东和公司的利益而去追求在职消费，这一现象是在公司治理结构的激励约束机制实行不利的情况下发生的，将不合理的消费合理化显然是错误的。最后，对经理实行精神奖励是必要的，也是符合中国传统文化的。中国传统文化十分重视个人名誉，因此对经理实行精神奖励可以在一定程度上弥补物质奖励的不足。

3、相机抉择的外部治理结构

内部治理结构的建立仅涉及公司的内部，在处理相关利益者关系及遗留下来问题时要优于外部治理结构的建立。外部治理结构涉及的内容比较广泛，遍及国家政府部门的精简、金融机构的改革和股票市场的完善等方面。

根据股权结构和融资途径的不同，外部结构可以分为银行主导型和股票市场主导型。目前，在中国的体制改革中银行正处在调整内部结构、创新金融功能和健全法律制度的阶段，正在逐渐具备监督公司甚至参与公司治理的能力。另外，随着《证券法》、《证券从业人员规定》等一系列法律的出台，使股票市场发生了日新月异的变化。在市场经济环境中，人们的意识形态也在发生变化，虽然从近期数据分析，人们仍偏好储蓄，但已经有部分人的意识发生了转变，越来越多的资金流入股票市场。同时，保险公司等大的机构投资者被允许入市将给股票市场带来广阔的前景，为公司融资提供一个良好的平台。公司根据经营状况好坏和负债率的高低选择融资渠道而确定外部治理结构的构成。一般经营状况好或有潜力但负债率较高的公司会优先选择银行主导型的外部治理结构；经营状况一般但负债率低的公司选择两种类型的几率相等；经营状况一般且负债率较高的公司选择融资渠道时比较被动，并且有破产的危险，但选择银行主导型的几率要稍大；经营状况好且负债率低的公司可以自由选择外部治理类型，一般根据现有股东的分析和传统上的发展依赖路径来进行选择；经营状况一般，负债率低的公司选择两种类型外部治理结构的几率相等。

此外，外部治理结构的完善还要依赖经理市场与产品试产的健全。经理市场能更好地激发经理经营公司的潜力，使经理意识到竞争的存在。经理为了避免失去现有的工作，会充分发挥积极性，精心经营公司。产品市场依托于整个市场经济的发展，可以准确地反映公司经营业绩，为完善治理结构尽到自己的责任。

综合来讲，有关公司治理结构的设想，实质仍然在于所有权与控制权之间的关系。因此无论是内部治理结构还是外部治理结构，它们所要解决的都是同一主题，即所有者通过一定的形式把资本集中在一起，再由一定的机制委托给经营者，在这个委托代理过程中就产生了委托代理问题，公司治理结构就是要解决代理问题。代理问题的核心就是在两权分离之后，所有者的目标函数如何与经营者目标函数相符。这个过程实际上就是解决所有者授权和监督经营者的问题。

二）中国国有企业公司治理结构改革的方法和途径

根据上一部分对国有企业公司治理结构的初步设想，可以内外结合同时进行改革。一方面，对政府机构、股票市场和银行等进行改革，建立符合市场经济的宏观环境；另一方面，对国有企业公司化后的内部治理结构进行调整。在这两方

面具备的条件下，外部治理结构也会达到良好的运行标准。这是符合中国国情的：在实际情况中只有解决了宏观的经济环境和内部治理结构中存在的问题，才可以完善外部治理结构。

1、创造良好的宏观经济环境

创造良好的宏观经济环境包括五个方面：一是国家政府机构的改革，主要是建立专门的政府机构管理国有资产；二是进行银行制度的改革，这涉及国有专业银行的制度创新和新型商业银行的建立；三是社会保障体系的完善，有保险业、养老基金业和医疗卫生业；四是股票市场的创新，主要是大的机构股东参与市场的构成、法律和国家监督机制的执行；五是劳动力市场的建设，重点是经理市场的完善。

（1）建立国有资产管理机构

综合经济理论界的各种论述，国有资本的管理机构应该是单独并且独立于政府的专门国有资产管理机构，如国有资产管理局，为了保证它的独立性，国有资产管理局应该隶属全国人大，而不同于现有的国有资产监督管理委员会隶属于国务院的组织结构模式。它的人员构成可以由政府提名并通过全国人大选举产生，在全国各地的分支机构可以由同级别的政府部门提名由国有资产管理局任命。

国有资产管理局的主要职责在于提名和决定代表管理局出席股东大会并出任董事会的人选，协助国有股份的董事考核企业的经营绩效，审批国有企业的财务决算和利润分配方案，审核国有企业的资本变动情况，确定“抓大放小”的范围和企业。它的职责等同于一个“资本家”的功能，时刻关注属于自己或部分属于自己的企业运营情况。在国有资产管理局的内部也应建立高效的机制，如委员会制，由全体委员投票做出对企业的经济决策。同时，国有资产管理局应下设审计和分析委员会，对企业提供的情况和报表给予精确的意见。这样，在精干的内部机构中，由国有资产管理局根据审查后的国有企业的实际情况，通过投票表决的方式，行使董事和股东的职责。“抓大放小”是有创造行的一条政策，可以改变现有的国有企业格局，使小企业更好地参与市场经济，也使国家可以集中精力从事大型而具有决定性意义的企业的公司化改革。

这种机制下，应该注意以下问题：首先，国有资产管理局不能介入国有企业的日常经营决策；其次，国有资产管理局应处理好与其他政府机构的关系，把原先由政府机构掌握的国有企业的控制权转移给新的机构；再次，国有资产管理局对待企业的标准是以公司股东利益最大化或特殊规定为基础，对于竞争型企业完全以股东利益最大化为标准，对于公共服务型行业则以社会利益最大化为标准。解决好这些问题的核心是为了真正做到政企分离，使国有企业成为独立的经济法

人参与市场经济。

（2）必要的银行改革

银行作为金融业的国有企业也应当实行公司化改革，虽然在这方面存在很大的困难，但是银行必须进行适当的制度创新才能够适应现今市场经济和公司化改革的要求。首先，银行应设立新的审计机关，对所有的负债进行盘查，其中的国有企业可以正确区分为可以还款、有潜在还贷能力和纯政策性贷款失败三种类型。对于可以还款的国有企业，银行可以加强信息提供只能，为自己的客户提供周到的服务。对于有潜在还款能力的国有企业，银行除了提供正常的银行功能外，还可以做出其他的选择，如进行“债转股”，从债务人转为股东降低国有企业的债务，提高企业的市场竞争力。对于没有还款能力的国有企业，银行或实行“债转股”对企业进行重组或对企业实行破产消除呆帐。最后，国有专业银行应适当地降低政策性贷款的数量。这与政府的财政政策息息相关，国家在市场经济改革中也会逐步减少对国有企业的政策性补贴，从而使这项贷款的负担大大降低。

除此之外，国家为适应市场经济竞争的需要还可以建立新的商业银行。这种新商业银行由于没有固定困难问题的干扰可以更好地发挥银行的作用，提高银行的竞争力。新商业银行可以利用现有专业银行的设施，在此基础上进行运作。原有的银行由于人员众多，机构庞大也有改革缩减的必要。这样，一方有需求，一方有供给，可以很好地建立新银行。这种银行可以实行公司化，完全以市场利益为运行标准。由此形成的商业银行可以真正履行控股公司的职责。

专业银行的制度创新和新商业银行的建立，目的是使银行具备监督企业的能力和动力。因为新的银行可以通过购买国有企业股份的形式入主企业董事会，然后用自己掌握的信息监督企业的日常经营，构成银行主导型的外部治理结构。于是，一方面银行通过监督企业可以得到股东权益，实现银行的利润；另一方面国有企业也在完善的外部治理结构中得以运行，并可以通过银行入资实行公司化改革。

（3）社会保障体系的完善

在国有企业的改革中，“企业办社会”是一种比较复杂和难以解决的问题。为了使国有企业从这样的泥潭中脱离出来，必须对社会保障体系进行重新建设。同时，新型的保障体系还可以自由地参与市场经济的运行甚至成为原来国有企业的大股东。

首先，社会保险业的发展应当市场化。现在的保险业种类繁多，为新职能的发挥创造了很好的条件。保险业根据市场的需求开展业务，吸收来自市场的广泛资金。这部分资金的正确使用可以创造一种新的国有企业改革途径。保险公司的自由资金数量巨大，可以通过股票市场购买上市公司的国有企业的股份，入主企

业董事会，监督企业经营，实现公司股东的利益，进而自身的利益也得到了实现。

其次，医疗卫生业的改进。如今医疗卫生业已经实行了股份改革，如规定一定数量的医院实行自主经营自负盈亏等。国家政府还加大了监督职能，避免高价格低效率的竞争环境。国有企业的医疗费用一直呈上升的趋势，成为改革的负担。面对新的市场环境，国有企业应该把公费医疗转出，以保险的形式摆脱困境。改革之后，可以使国有企业脱离公费或劳保支付的困境，更好地实行公司化。

最后，建立新的养老基金运作机制。养老制度的改革在中国已经实行了很多年，取得了很大的成绩，但仍然存在问题。这里只阐述养老基金提供相应的投资范围、方式和经济环境。养老基金也要抓住机遇，积极参与基金参与国有企业改革的方式是通过股票市场，由养老基金自由地选择可以大量购入股份的国有企业，再慎重地介入公司董事会，成为机构持股者的代表。

（4）股票市场的发展

在市场经济飞速发展的今天，股票市场也应针对前文提出的问题做出相应的改进。首先，完善上市程序。现有的上市程序已经不能适应当前的发展，也不利于国有企业公司化的改革。国家应该把审批制度公开化，加强审计机构的能力，杜绝“包装企业”的上市，使真正有实力的国有企业找到好的融资渠道。这样做也有利于提高股票市场的质量，不至于损害股东的利益。

其次，逐步转变国有股份和法人股份，使股票市场正常发展。因此国有股份比例的特殊性往往使股票市场价格发生偏离，从而使国有股份的收益受到损害。在社会保障体系建立的情况，发展股票市场可以新建立的基金和保险公司提供的投资机会。

再次，鼓励优秀企业通过兼并、收购和“买壳上市”等方式进入股票市场。优秀企业通过资本运营合法地介入股票市场，既可以为企业的进一步发展提供资金帮助，又可以使股票市场得到净化。

最后，积极培育机构投资者。在社会保障体系建立的基础上，通过市场和国家的力量促进新的机构投资者的成长。在国有企业公司化改革的过程中，外部治理结构的选择至关重要。在两大类外部治理结构中，有一个共同的趋势就是依托机构投资者的参与。在银行主导型中，为了避免银行侵占其他股东的利益，有必要通过股票市场上的收购使其他闲散股份适当集中，机构投资者就可以发挥他们的作用。在股票市场主导型中，机构投资者参与公司的治理机构更是世界先进国家公司制度发展的方向。中国的股票市场应该为机构投资者创造良好的投资环境，比如净化市场、提高上市公司的质量和完善配套设施等。并且中国的经济体制改革，也会产生很多大的机构投资者，如保险公司、新的商业银行和养老基金等等。这些新的机构投资者也急于找到良好的投资渠道，在考察到股票市场的投

资价值之后，会义无反顾地选择股票市场来完成投资的经济活动。

（5）劳动力市场的完善

中国的劳动力市场缺少高级的经理市场，不利于公司治理结构的改善和经理阶层的选择。建立经理市场，可从健全信息咨询和审查机构入手，对经理人员的工作能力和从业经历有一个比较全面和准确的认识。

2、国有企业内部治理结构的完善

首先，应完善股东大会的职责。股东大会在召开上注重细节，务必使所有大的股东能够出席股东大会。股东大会应按照《公司法》中设臵的职能进行。大股东的确定方法可以根据股权比例决定，例如在国有企业中，如果国有企业占的股份过大，而其他股东无法达到一定的集中程度，可以按照股东持股数量排名以书面的形式通知他们，力争使他们出席股东大会。股东大会人员上的多样性可以避免大股东过分侵占中小股东的权益，也可以使市场信息充分集中。股东大会也可以邀请一些专门机构的成员出席大会，使各个股东能更好地审批各项报告。

其次，应充分发挥董事会的功能。董事会拥有部分决策权和监督权，是内部治理结构的核心机构。为了更好地发挥监督和决策职能，董事会可以聘请一部分外部董事。这部分人员来自独立的专门事务所，可以为董事会提供技术上的支持。内部董事在董事会成员的构成上占绝大多数，也可以由两部分人组成：一部分来自公司股东大会选出的股东代表，一部分可以从雇员中选择。后者的选择方式在前文有所介绍，即通过职代会选出职工代表组成工会，再由工会通过选举产生董事人员。这部分人员有一定的任期，职责在于让董事会和雇员相互了解情况，并帮助董事会监督经理阶层的行为。

最后，董事会拥有对经理阶层的人事任免权和待遇决定权。董事会可以根据公司的需求，在经理市场中选择适合公司的人员。对于经理阶层的报酬设定可以采取年薪制和股票期权制两种方式。年薪制包括基本年薪和奖励年薪两部分，主要对经理的短期工作给予肯定。基本年薪规定一个基数，使经理可以有一定的动力从事工作，同时也对经理产生一定的压力，如果工作失败将失去职务。奖励年薪在董事会与经理签订的合同中做出规定，一般为浮动制，即达到一定的成绩将得到多少比例的奖励。如果经理对公司长远发展做出了贡献，还可以享受股票期权制。董事会给予经理一定的公司股票，在未来的五或十年中，股票可以上市流通。这种把公司的剩余权利做出适当转移，给予公司经营者的方法在很多国家中都有成功的先例。

3、公司外部治理结构的选择

在外部宏观市场建立和内部治理结构完善的基础上，国有企业公司化之后的外部治理结构就可以很好地按照初步设想的那种相机抉择的方式进行。历史形成的负债和经营能力将在选择中起到举足轻重的作用。下面就几个需注意的重要问题做下简单阐述。

首先，这种选择过程是双向的：在实际操作中，可能国有企业已经实行了公司化改革，公司董事会或股东大会在审议公司经营状况的基础上，提出融资方式，选择是继续原来的外部治理结构，还是随着股权结构的变化转为另一模式；也可能国有企业没有很好地实行公司化改革，在外部宏观市场健全的条件下，银行或其他投资者对企业进行资产并购和重组。

其次，在选择外部治理结构的过程中会遇到很多困难，要有思想上的准备。选择的过程不会一帆风顺，如果外部宏观条件不成熟，没有发展到与外部治理结构相匹配的地步而选择无法进行；内部治理结构也可能落后于其他改革，出现新的问题。总之，这种选择要求外部经济环境和内部治理都达到一定的要求，但实际情况是两者经常会出现差异，理论的可行办法可能在实际运行中有很大的阻碍。对这些问题和难点应有一个比较充分和准确的认识，面对实际问题找出相应的解决方法。

最后，银行主导型和股票市场主导型的外部治理结构也不是完美的治理机制，还应根据中国的实际情况做出合理适当的制度创新。在股票市场上，股权的适当集中可以很好地避免“搭便车”的机会注意行为，但也存在大股东随意侵害小股东利益的现象。任何一种制度都存在一定的适应范围，随着中国国有企业改革的发展，具体的实际情况也会发生很大的变化，如何更好地完善公司治理结构还需要不断的深入研究和探讨。

第三节国有独资公司董事会试点及其启示

一、国有独资公司董事会试点的进程

2004年2月，国资委向国务院提出在中央企业进行国有独资公司建立和完善董事会试点工作，得到了国务院的同意；同年6月，国资委发布《关于国有独资公司董事会建设的指导意见(试行)》，明确了试点的主要思路和措施，并确定了第一批试点企业。

2005年10月17日，作为董事会试点第一家的宝钢集团依照《公司法》改建为规范的国有独资公司，董事会采用4+5模式，即9名董事中有5名为外部董事，成为第一家外部董事全部到位且超过董事会成员半数的央企。

此后，董事会试点工作稳步推进，至2006年末，宝钢集团、神化集团、诚

通集团、中国铁通、中国国旅、中国医药、中国电子、中房集团、中国建材、中国外运和新兴铸管等19家按照国资委的要求建立了董事会制度。这次董事会试点基本的做法是把以前按《企业法》注册中央企业改造成为按《公司法》注册，然后建立由国资委委派的外部董事和企业内部董事组成的董事会，再逐步把选择经理人员、考核经理人员和决定经理人员薪酬等决策权交给这些规范的董事会。董事会的规范与否的标准是外部董事是否超过董事会成员的半数。目前，经过各试点企业董事会中外部董事的不断增加，外部董事人数共计达到64人。已经有16家试点企业外部董事超过了半数。

参加相关企业董事会试点工作会议的国资委领导也都在其讲话中明确表示，这些外部董事过半的企业董事会将拥有对经理人员进行经营业绩考核、决定经理人员薪酬和选聘经理人员等权力，并且很明确地说最后一项选聘经理人员的权力是仅在国资委党委管理的企业负责人职务名称表的范围内试行。

11家企业董事会结构

二、国有独资公司董事试点实践中的取得的成效与存在的问题

这次董事会试点工作是我国国有企业建设现代企业制度的一次重大实践，从宝钢集团董事试点开始至今，董事会试点取得了显著成效。

决策权和执行权分离。这是董事会试点取得的主要成效。试点后由于外部董事的不断加入、董事会独立性的逐渐加强，企业决策和执行的行权主体不再重合或一致，决策权和执行权实现基本分离。

风险管理与控制加强。公司章程、董事会议事规则及董事会各专门委员会工作规则的建立和完善，使企业在重大问题的决策和执行方面，做到了分工合理、权责明确、制度健全、流程清晰。

治理观念与理念变革。董事会试点给所在企业广大干部和职工带来了治理观念和理念的变化。外部董事制度的建立和有效制衡机制的运行，使企业的经营管理者们，从最初适应这种治理机制到开始适应这种治理文化。

决策水准与质量提高。精干的外部董事队伍、高水准的董事会把控，不仅提高了经理层提交的待决议案的内在质量，而且由于决策班底的过硬组合，本身也推动了企业决策水平和质量的提高。

经营与管理水平提升。主要来自央企原领导班子的外部董事，不仅亲自参加企业经营决策与监督，而且还通过言传身教给企业特别是经营管理者以管理新思想、新方法。

但是，自董事会试点工作开展至今，也遇到了一些难题，并且大都是具有中国特色的问题，有的甚至是体制问题。通过对多家中央企业董事会试点工作进行深入细致的跟踪研究，发现存在如下问题。

一）董事会作用遭遇弱化

在董事会试点企业中，董事会被定位为公司的决策机构，担负着战略制定、重大投融资决策、经营监督以及对经理层任免、考核与薪酬的决定权。但在实践