美国公共行政学百年回顾 一
美国公共行政学百年发展路径探析
美国公共行政学百年发展路径探析1. 引言1.1 背景介绍美国公共行政学百年发展路径探析引言随着社会的不断发展和政府机构的不断壮大，公共行政学在美国的发展逐渐引起人们的重视。
它为政府提供了理论基础和实践指导，帮助政府更好地履行职能、提高效率、服务社会。
公共行政学的发展也反映了社会对政府管理的需求不断增长，对政府机构的规范化和专业化要求也日益提高。
本文将探讨美国公共行政学的百年发展路径，分析其起源、历程、研究内容、学科体系和未来发展趋势，旨在总结其成就与挑战，展望未来发展方向。
通过对美国公共行政学的探析，我们可以更好地了解其发展脉络、学科特点和未来趋势，为我国的公共管理实践提供借鉴和参考。
1.2 研究意义美国公共行政学百年发展路径探析引言公共行政学作为一门关于政府组织和功能的学科，对于理解政府机构运作方式以及提高行政效率和公共服务质量具有重要意义。
通过对美国公共行政学的百年发展路径进行探析，可以更深入地了解该国政府管理体制的演变过程，揭示出背后的原因和影响因素。
另外，通过对美国公共行政学的研究，可以为其他国家和地区的公共管理实践提供借鉴和启示。
美国作为世界上最发达的国家之一，其公共行政学的研究成果和经验可以为其他国家提供宝贵的经验和教训，帮助它们更好地解决行政管理中的各种挑战。
总之，深入研究美国公共行政学的百年发展路径具有重要的理论和实践意义，可以为提升公共管理水平，推动政府改革和现代化建设提供有益的参考和指导。
2. 正文2.1 公共行政学的起源与发展公共行政学的发展主要经历了三个阶段。
第一个阶段是关注公共组织的起源和功能，以理解政府机构是如何产生并运作的。
第二个阶段着重于对公共组织运作的研究，包括了人力资源管理、预算管理等方面。
第三个阶段则是对公共行政学的理论建构和批判性思考，探讨公共管理应该如何面对社会变革和挑战。
这三个阶段的发展使公共行政学逐渐成为一门独立的学科，并在学术界和实践领域取得了显著的成就。
第一讲 美国行政学的历史回顾
美国行政学的历史回顾
主讲人 兰 德 刚 公共管理教研部副主任、教授
一、美国公共行政学五大理论
美国公共行政学者霍哲教授与盖布雷林博 士将美国的行政学总结为五大理论： 1、诚实、无党派及象企业一样的政府。
2、经典管理模式。行政学正式从政治 学中分离出来，行政被等同于企业管 理。——如何有效地管理组织。
（7）预算过程
科伊（1908——1963）——“究竟基于什
么样的基础我们决定给 A项目拨款源自美 元，而不是给B项目？”。预算成为公 共行政学的一个重要分支领域。
路易斯《预算理论研究》——备选预算
理论，成为六十年代计划项目制度和七十
年代零基预算制度的基础。
（8）渐进决策理论
林德布洛姆——整个政策制定过程是为 了响应短期政治条件而作出的一系列渐
种意志的执行。
关注立法部门与行政部门的职能以及
两者之间的平衡。
泰勒（1856——1915）。被称为科学管 理之父。开拓了时间与动作的研究。 泰勒重视管理者与雇员的关系，强调 两者之间的合作。 基于“有一种最佳方法”去完成任 何任务的假设，科学管理寻求通过发现 最快、最有效率、最少疲劳的生产方式 去增加产量。
（1）重新评估官僚体制与预算
利普斯基《街道一级的政府》（1980） ——公共部门的雇员在提供物资
和服务的同时在很大程度上亦是政 策制定者。
（2）公务员制度改革
人事管理更名为人力资源管理——强 调平等机会、比较价值、生产力与质 量管理、依据业绩付酬、利润分成。
克林顿执政时期的重塑政府运动大幅 度精简了联邦人事总署的公务员，裁 减幅度达70%。许多职能分权给具体的 联邦机构，一些职能承包出去。
区分开，并提出了有限理性的观点。 达尔提出公共行政学的建立基于三点： 认识到人类行为的复杂性； 认识到处理行政场景中价值规范问题； 考虑到公共行政与其社会背景的关系。
美国公共行政思想的四个时代 (1)
美国公共行政思想的四个时代一、POSDCORB正统论（1926—1946）（一）背景大萧条和第二次世界大战期间，对计划、组织和安排人事等提出急切的需求。
（二）主要内容及特点雷德纳怀特于1926年出版了《公共行政理论研究导论》，这本教科书中提出了管理的七项功能：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，一个体面的知识架构形成，这本书的出版标志着公共行政的学科建设起来。
1937年，古立克的《行政学论文集》认为怀特提出的七项功能，是好的行政实践的七个严格的步骤。
这一时期公共行政学研究的特点：（1）政治-行政二分法成为公共行政学的理论基础；（2）致力于一般或普遍原则的探讨；（3）强调将效率原则作为最高标准，研究如何提高政府工作效率和节省政府开支。
（三）核心词经济、效率、有效性、政治行政二分法（四）评价1.意义：（1）正统论的研究推动了行政学学科的起步和建设。
怀特的著作勾划了行政学研究的大致范围，包括研究对象、内容和研究方法，使得行政学作为一个开始为人接受的新的研究领域从政治学中独立出来，并进了大学课堂。
1939年，美国成立了全国行政学会，交流、发展、传播公共行政的知识与资料，以增进公共行政的研究。
至此，公共行政学作为政治学中一门独立的分支而被确立了下来。
（2）将政治行政的二分法作为公共行政学的理论基础，开辟了公共行政学研究的一条路径。
此后的各个阶段，学者们都围绕政行二分法进行讨论，促进了公共行政学研究的发展。
2.缺陷：（1）它采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制(正式政府组织机构)的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究；忽视了对人（人是整个机构最有活力的部分，人的行为影响行政效率）的研究。
（2）它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响，混淆了事实与价值，陷入了价值困扰；（3）固定的、刻板的、严肃的原则对于处理纷繁复杂的行政问题是最有效率的吗？它将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则，其科学、严谨性受到质疑。
【法学】被遗憾的美国百年行政法
【法学】被遗憾的美国百年行政法杰里·L.马肖（Jerry L.Mashaw）（1941-）是美国行政法学界的知名学者。
他于1962年和1964年分别获杜兰大学哲学学士和法学学士，1969年获英国爱丁堡大学欧洲政府研究方向博士学位。
马肖于1966年至1968年执教于杜兰大学法学院，于1968年至1976年执教于弗吉尼亚大学法学院，从1976年起任耶鲁大学法学院教授，且为耶鲁大学斯特林讲座教授。
他在行政法总论、公共选择与公法、社会福利法、健康和安全规制、行政法史等领域，都有精深的造诣。
马肖教授是美国当代知名的行政法学家，他合编了《行政法：美国公法体系导论》的教科书，其体例结构有着独到的追求。
马肖在专著《行政国的正当程序》，通过对判例和学说的整理，讨论“什么程序才是正当的”，进而抽象出对待正当程序条款的三种模式，即诉诸传统的适当性模式、追求利益平衡的效能模式及在自然权利理念上的尊严价值模式。
马肖相对更为推崇尊严价值模式，认为程序的尊严价值与平等、可预期性、透明、理性、参与和隐私权保护等相关联。
马肖还从规范和实证、法律和政治的角度，探讨了美国的行政法解释，比较了行政解释与司法解释在解释规则上的差异。
马肖教授将公共选择理论引入公法研究。
他假定政治生活中的诸角色都是在理性地行事，并力图让某些目标趋于最大化，政府机构有时也有自己的利益，也会为自身利益驱动而行事。
马肖的进路是力图将经济分析引入公法制度的设计，马肖在专著《贪婪、无序和治理：运用公共选择改进公法》中，利用公共选择理论来对理性审查、法律解释、行政过程、禁止授权原则、分权等主题进行了分析。
马肖在福利行政领域耕耘也久。
马肖在1983年出版了专著《官僚的正义——以社会保障中对残疾人权利主张的处理为例》，该书以福利行政个案为例，借用组织学、经济学、行政学的知识，通过对社会保障署残疾项目日常行政的运行及科层控制的分析，探讨了福利行政的不同模式，探讨了如何以规则和基准改进社会保障行政决定质量。
美国公共行政学百年发展路径探析
美国公共行政学百年发展路径探析美国公共行政学是一门研究公共管理和政策制定的学科。
其发展历程可追溯到20世纪初，巴纳德和威尔逊等人的研究奠定了公共行政学的基础。
本文将探析美国公共行政学的百年发展路径，并分析其对公共管理实践的影响。
公共行政学的起源可追溯到20世纪初，当时巴纳德等人提出了科学管理理论，强调通过专业化和规范化来提高公共部门的效率和效能。
威尔逊在其经典著作《公共行政》中进一步阐述了公共行政的研究对象和方法。
这些早期学者的研究为公共行政学的发展奠定了基础，同时也为政府改革和现代化提供了理论依据。
20世纪中叶，公共行政学开始关注公共管理的民主化和参与性。
杜邦等人提出了“公共选民为公共行政学服务”的理念，强调政府管理需要更多地考虑公众意见和社会参与。
在此背景下，公共行政学开始研究公共政策制定的过程和决策的参与性。
20世纪末至21世纪初，全球化和新公共管理理论的兴起对公共行政学的发展产生了重要影响。
全球化使公共行政学关注全球问题和国际合作，涌现了一批研究国际组织和全球治理的学者。
新公共管理理论则强调市场化和经济效益，提出了“公共部门的企业化”和“以绩效为导向”的管理理念。
这些理论为公共行政学提供了新的研究方向和思路。
美国公共行政学的发展路径不仅在学科理论层面对公共管理实践产生了重要影响，也在政策制定和改革方面发挥了积极作用。
美国联邦政府在20世纪中叶进行了一系列的政府改革，如杰克逊时代的行政改革和尼克松时代的行政重组。
这些改革往往受到公共行政学的理论指导和研究成果的影响。
公共行政学的发展也对美国州和地方政府的管理产生了重大影响。
20世纪60年代的城市危机催生了新公共管理理论的兴起，促进了城市管理和城市问题研究的发展。
公共行政学研究者还通过参与美国各级政府的政策制定和项目实施，为政府管理提供了实用性的建议和解决方案。
美国公共行政学也面临一些挑战和问题。
公共行政学存在理论和实践之间的鸿沟，部分研究成果难以应用到实际管理中。
西方行政学理论的发展历程
西方行政学理论的发展历程美国学者W·威尔逊1887年发表的《行政学之研究》标志着西方公共行政学的诞生，西方行政学至今已有百余年的历史。
在这一个多世纪的发展和演变过程中，西方行政学者针对复杂多变的社会现实与行政现象，提出了不同的观点和主张，形成了众多的理论流派，行政学也发展成一门具有高度理论综合性和最具实践性的学科。
一百多年来，行政学发展迅速，内容庞杂，流派众多，但在其发展中却始终贯穿着一条深层的主线——合法性和合理性的趋向。
西方行政学主要有三个基本阶段。
西方行政学发展的第一阶段。
从19世纪末到20世纪三四十年代，其主要代表人物是威尔逊、古德诺、韦伯、法约尔和怀特等人。
这一时期的主要贡献是确立了行政学的学科地位并使其理论化和系统化。
这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主与真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。
将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。
泰勒的科学管理理论和法约尔的行政管理理论以及韦伯的官僚制理论、都在行政学理论体系的形成过程中起到了重要作用。
威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科；?古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥；法约尔：法管理学者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则）韦伯，官僚制理论的奠基人，〈论官僚制〉；怀特：撰写第一本行政学教科书〈行政学导论〉；古利克：从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合研究；厄威尔：对行政管理的原则进行了归纳和概括，与古利克合著〈行政科学论文集〉；福莱特：创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。
西方行政学的产生和发展是与西方的科学管理运动密切相关的，在某种意义上说，正是科学管理运动的兴起，才促成了西方行政学的形成和兴盛。
美国公共行政百年历史回顾及对中国公共行政学未来十年的启示_丁元
题 , 就是我们应该如何 协调 / 民主问责 0)
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循行政程序之间可能发生的冲突(W a d , 1953 ) "为 了解决这 个问题 , 威尔逊 lo 认为可 以把政府的活动分成 两部分 : /政治 0决定政府需要做什 么工作 , /行政 0
美国公共行政百年历史回顾及对 中国公共行政学 未来十年 的启示
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, 丁元 , 美国加州州立大学富乐顿分校公共 行政研究所教 授 ;颜海娜 , 美 国加州 州立大学 富 乐顿分校公共行政研究所访问学者 , 华南 师范大学政治与行政学 院副教授 "
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美国公共行政学百年回顾一_政治理论论文_3.doc
美国公共行政学百年回顾一_政治理论论文_3.doc八十年代的一个主题是对法律和责任的关注。
罗森布卢牧(DavidRosenbloom,1943-)在《公共行政学理论与分权》(1983)一文对现代公共行政学概念中管理模式的垄断地位提出了挑战。
罗森布卢牧认为，传统的管理理论与行政部门相联，政治理论与立法部门相联，法律理论与司法部门相联。
但行政机构同时有行政、立法、司法决策权时又将如何呢？罗森布卢牧比较了对公共行政学采用管理的、政治的和法律的研究方法，表明每一种方法都有不同的价值、起源和结构。
他的这些思想后来整合为三部分理论发表在《公共行政学：理解公共部门中的管理、政治和法律》(1986,1990)。
迪莫克(MarshallE.Dimock)在《法律与动态行政学》(1980)中评价了律师在政府行政中的作用。
库柏(PhillipJ.Cooper)写作了第一部教科书《公共法律与公共行政学》(1988)，深刻分析了行政行动的规则和法律基础以及公共行政学的框架。
库柏早期的文章《冲突或建设性紧张形势：法官与行政者关系的变化》(1985)颇具影响。
另一部巨著是洛尔(JohnA.Rohr)所写《运行宪法》(1986)，该书由三部分组成：一是宪法的形成；二是字面上的行政国；三是行动中的行政国。
公共行政学法律分支的“爆炸”性发展出现在伦理道德的研究领域，如弗勒锡曼(JoelFleishman)、理柏曼(LanceLiebman)与摩尔(MarkH.Moore)合编的《公共责任：政府官员的道德责任》(1981)；弗兰齐(PeterFrench)《政府中的道德》(1983)；洛尔《政府官员的道德》(1988)；汤普逊(DennisF.Thompson)《政治道德与公共机构》(1987)、《行政道德的可能性》(1985)。
私有化无疑，公共部门与私有部门相对作用及其业绩、效率的比较，是一个值得长期研究和争论的课题。
从八十年代初开始的私有化运动已经脱离了政治意识形态的争辩，目前私有化越来越被简单地看成政策选择或管理决策。
公共行政学百年变迁
公共行政学百年变迁以公共行政学科追求的目标和研究方法为依据，我们可以进一步将其简化为三个阶段：传统公共行政时期，新公共行政时期，新公共管理时期。
（一）传统公共行政时期（1887－1968）1.形成时间:19世纪末20世纪初2.理论基础：1）威尔逊与古德诺的政治与行政二分说；2）马克斯·韦伯的官僚制理论； 3）行为科学（新社会科学）。
3.特点：强调管理中组织结构、活动原则、影响因素等，注重组织与管理的静态方面而忽视了政策制定中人的社会性及环境因素。
4.对传统公共行政的批判：①采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；②它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；③它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；④效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视）。
强调工具理性，沉溺于成本——效益分析，必然会越来越偏离它所应承载的社会价值，最终导致了“公共性”这个核心价值范畴的丧失，引起了从理论到实践的众叛亲离。
（二）新公共行政时期（1968）1、背景：20世纪60年代至20世纪70年代初，对美国来说是一个动荡不安的时代，越南战争、公民权运动、水门事件、能源危机带来的社会政治问题，使公众对政府丧失了信心。
与此同时，英同美国一样经济亦陷入“滞胀”困境中，经济低速增长与通货膨胀同时并存，现实对行政学理论提出了新的挑战。
2、过程：1968年，由叙拉古大学人文科学教授和《公共行政评论》主编德怀特.沃尔多发起，在明诺布鲁克召开了一次青年公共行政学者会议，目的是考虑未来行政学领域可能的发展方向。
会议结果产生了“新公共行政学”运动，指责作为应用型学科的公共行政学离开了时代主题，逃避了现实中的重大问题，应该进行改革。
发表了《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》（1971出版），它以公平为核心，因而拒绝了传统公共行政学的一系列基本观点（经济和效率），尤其是政治——行政二分法和官僚体制理论。
公共行政学价值追求的百年演变
公共行政学价值追求的百年演变作者：杨明臣来源：《电子世界》2013年第01期【摘要】公共行政学创立百余年来，其价值追求在公平与效率之间来回转换，创立之初，传统公共行政遵循效率至上，20世纪70年代，新公共行政注重关注公平，20世纪80—90年代，新公共管理号召回归效率，20世纪90年代至今，新公共服务强调重现公平，这种从效率到公平，再到效率，再到公平的循环往复，可以称之为单摆模型。
【关键词】公共行政学；价值追求；单摆模型公共行政学的价值追求是行政哲学上的一个重要理论问题，是公共行政实践的灵魂和核心，效率和公平这两大公共行政的基本目标自古以来就是人类社会面临的重大问题。
由于追求效率的同时可能会影响公平的实现，追求公平又可能妨碍效率的提高，所以二者常被视为一组相互对立的目标。
树立正确的公共行政价值观，引领公共行政的发展和行政人员的行为，对实现政府高效运作、社会公平稳定与和谐发展具有重要意义。
一、效率与公平的单摆模型从1887年美国学者伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》至今，公共行政学已走过了125个年头，回顾公共行政学百余年来的发展历程，可以大致将其划分为四个阶段，从l9世纪末、20世纪初的传统公共行政学到20世纪70年代的新公共行政，再到20世纪80—90年代的新公共管理以及最近一二十年的新公共服务理论，公共行政学的价值追求呈现出一种从效率到公平，再到效率，再到公平的循环往复现象，就像物理学中不断来回摆动的单摆一样，如图1所示，本文将其形象地命名为效率与公平的单摆模型。
图1中的圆球代表公共行政学，图形的左侧代表效率，右侧代表公平，中间虚线位置代表效率与公平的平衡点，当效率被过分强调而忽视了公平时圆球处于左侧较高的位置，此时圆球处于不稳定的状态，在细线拉力和自身重力的作用下开始向右侧公平摆动。
同样，当公平被过分强调而忽视了效率时，圆球处于图中右侧较高的位置，此时的圆球也处于不稳定状态，受细线拉力和自身重力作用开始向左侧效率摆动，只不过不同时期单摆摆动的幅度和频率不同罢了，公共行政学价值追求的百年演变正是在效率与公平之间来回摆动的循环往复过程。
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一部分：美国公共行政学五大理论美国公共行政学者霍哲教授与盖布雷林(holzer & gabrielian,1998)博士将美国的行政学总结为五大理论：·诚实、无党派及象企业一样的政府。
诚实、无党派、有效率的政府管理是建立公共行政学最为重要的概念。
政府的两大功能是“意志的表达与意志的执行”（古德诺goodnow, 1900）。
进步主义运动时期不仅将行政与政治分离。
而且开始了向私有部门学习最佳实践的努力。
正如在当今的公共服务中倡导私有化与更多的市场机制一样，这种向私有部门借用经验的做法不局限于组织的内部过程，同样与政治和经济结构相关。
·经典管理模式。
当行政学正式从政治学中分离出来，并且行政被等同于企业管理，行政学的主流观念就开始追求象机器一样的效率：即用最少的能源耗费完成工作。
重心从公共行政在社会中的地位这样一个政治问题转移到微观的问题——即如何有效地管理组织的问题。
这种导向源于科学管理学派并在较为复杂的行政决策制定分析中达到顶峰。
通过对企业组织的研究得出一系列被认为在管理中广为适用的原理与原则，而运用这些原理与原则可以取得最佳的效率。
将这些发现运用于公共部门组织的管理被认为是顺理成章。
·政治与政策制定。
当行政学成为一门独立的学科建立起来，而且新兴的福利国家开始广泛发展福利项目时，政治与行政的二分法就不再现实。
罗斯福新政时期政府对社会事物的干预就是明显的例证。
如此，公共机构为了获得不同选区居民的支持，便调整策略去影响选区并满足选民的需求。
这样，公共行政的一个主要趋势便是远离“中立”而靠向“政治”。
尽管早期支持行政中立的学者主张行政官员仅仅是公共政策的执行者，这种假设现在被认为是幼稚的。
人们认识到价值观不仅从多重外部因素侵入行政，价值观同样存在于如政策执行这样被号称为是“中立”的内部决策中，象其它政策参与者一样，政府官员应当参与政策制定。
·人类行为。
经典管理学派植根于泰勒的科学管理学派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗费完成工作。
尽管从私营部门中得出的管理理论有助于我们理解组织的骨架，但事实证明用这些理论来解释无论是公共部门还是私立部门中的人类行为都是不恰当的。
尤其是它们不能解释人性的复杂性、不确定因素或变化环境的影响。
二十世纪二十年代末及三十年代霍桑实验与对组织的社会学研究形成了新的管理学派思想。
行为学派强调人际关系与个人目标的重要性。
即强调组织中个人与集体的多层面、网络状、非正式组织的重要性。
·项目的有效性。
二十世纪以来，伴随着技术的日益进步、人口的不断变化以及政府职能的增加，政府项目增多。
同时，公共财政资源逐渐萎缩。
如此，公共机构生产力的有效性成为美国公众关心的首要问题。
行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。
这不仅适宜于实用工具与技术，而且有助于我们对行政学学科的理论构思。
公共行政学开始将自身看作是一门综合学科，通常是有价值观念冲突且价值观相互竞争的学科，而这门学科还在不断地适应与改善之中以追求优异的业绩。
第二部分：美国公共行政实践的三种模型尤格斯与凯勒(uveges & keller,1998)提出了美国公共行政实践的三种模型，而这三种模型又基于三个假设或前提。
应该说，三种行政管理模型反映了美国政府管理的演变。
每一种模型都试图从不同的层面解释政府是如何控制互为冲突的利益以及如何管理社会的。
通过分析这些前提和假设，就能够评估公共行政的范围和属性。
三个假设或前提：·成立美利坚合众国的奠基人多数将人看作是本质上易腐化的。
类似于基督教神学所称谓的“原罪”。
基于这个假设，奠基人建议，公共权力的分配应当避免给个人提供腐化的机会。
从这个角度看，就能够理解奠基人关于权力控制与均衡的主张。
对权力的制衡可以说是对人性弱点的结构篱栅。
·第二个假设涉及共和国的权力属性。
政府管理的共和属性通过正式建立的复杂程序将公共权力授予民众代表。
目的是建立一个有限的政府。
倘若没有民众代表的批准或宪法条文所指定的权力，政府官员就不能行使权力。
官员的选取通过一系列的代表制度和程序，通过分散权力（控制、均衡和联邦制）到政府的各个角落，该设计限制了专制的机会。
·第三个假设预计到了个人与集体参与公共团体会带来的矛盾。
麦迪逊(madison)《联邦主义者》的第十篇文章中谈到不可避免的派别邪恶及控制它们的必要性，麦迪逊认为派系寻求政府有利于它们的行动，而最好的控制是均衡各派系。
尽管有的派系可能谋求公众利益，但不排除其余派系只追求其特殊利益。
基于上述三个假设或前提，尤格斯与凯勒提出美国公共行政学三大模型：1.派系冲突模型。
假设利益竞争是一种永恒的、尽管是可悲的政体特征。
公共政府机构的设计是用以响应和控制不同利益的组合。
就是说，没有一个利益群体能够独立决定政策。
另一方面，汉密尔顿(hamilton)等人敦促公共机构应植根于宪法并让一些在职官员行使相当的自主权。
另一些奠基人认为官员不仅应有自主权，而且应有道德要求。
如此，这些官员可以获得荣誉。
追求荣誉的政府官员将调节派系之间的矛盾并公平的分配权力。
然而，多数奠基人更趋向于权力分离。
2.派系规则模型。
在这个模型中，公共权力和合法性基于直接的选举，在位政府官员对政党和政策的忠诚变得甚为重要。
然而，建立在派系冲突模型基础上的政治结构并没有大的改变。
派系规则模型的重点是将选举作为公共权力的基础，政府的行为应当反映选举的结果。
3.公共利益模型。
科学的效验是这一理论的支柱。
改革家们认为，运用科学能够解决公共问题。
应该设立政府结构给专家更多的权力。
所谓专家，是指那些拥有相关科学知识之人。
学位、教育证书是专业技能的象征。
改革家们将科学看成是不断积累和增长的科学体系，而且他们坚信通过仔细和持续不断的科学方法能够获取全部知识。
通过运用无偏见的一般法则，他们看不到科学效验及其解决问题的局限性。
将政治因素从行政中分离出来之后，改革者们认为科学的理性能够消除政治冲突。
运用知识而不参杂政治就会实现公众利益，达到各方面都更好的状况(brownell and stickle 1973;haber 1964; hofstadter 1955)。
这种公共利益模型假定了人类具备知识后的完美无缺性。
理性不仅增加了人们塑造现实的能力，而且完善了人类自身。
为了增加理性，改革者愿意将更多的公共权力授予专家。
教育不仅使人们的认识技能敏锐，同样注入了基于科学知识的道德观。
美国内战后派系规则模型与公共利益模型成为前沿。
派系规则模型成为总统改革的典范，而公共利益模型最初影响了公务员改革与地方政府。
尽管没有一种模型能够独占鳌头，在不同时期，一种模型的影响可能要大于其它模型。
在二十世纪的多数时期，公共利益指引了公共管理。
然而，二十世纪八十年代和九十年代的社会与政治事件，表明派系规则模型的复活，或许，这几种模型都有它们生存的土壤，只是在不同时期和不同条件下运作程度和范围不同而已。
第三部分：美国行政学发展的五大时期1.美国行政学的创始初期(1887-1899)在十九世纪八十年代至九十年代，美国正处于从农业社会向工业社会的转型期。
大量的农业人口拥入城市，成为工厂工人和城市居民。
然而，当时的政治制度并没有准备好相应的市政设施以满足不断增长的城市人口需求。
城市的扩张不仅来源于美国农村，也来自世界各地的移民，大型的工业公司及其国际市场的开拓起到了催化作用(chandler 1984;degler 1959)。
这样，日益膨胀的城市期盼着市政管理知识与管理理论。
另一方面，1883年彭德尔顿法案(pendleton act)的通过即美国文官制度的建立也期待着相应的行政学知识。
这一时期，对“公众”利益的关心并不明显，大多数公共服务是通过私有企业提供的(callow 1976; riordon 1948)。
如果运用三大模型，派系规则模型更多的说明这一时期。
而文官制度的建立是寄希望于在政治上中立的文官队伍能够抑制腐败的土壤。
霍哲教授与盖布雷林(holzer & gabrielian, 1998)博士关于诚实、无党派及象企业一样有效率的政府这一重要理论和观点适用于这一时期。
文官制度的建立，是早期政府管理中公共利益模型的运用，尽管最初的文官制只包括12%的联邦雇员。
截至1900年，有十万名联邦雇员成为公务员(hoogenboom 1961; van riper 1958)。
可以这样说，市政管理以及公务员管理催生了美国的行政学。
美国大多数行政史学家（见shafritz. j. m. & hyde.a. c. 1997;uveges & keller, 1998）均把伍德罗·威尔逊(thomas woodrow wilson:1856-1924)看作是美国现代行政学的鼻祖，把他的那篇被誉为行政学开山之作的《行政学研究》(1887)的发表看作美国行政学的诞生之日。
在这一不朽的篇章中，威尔逊谈到了行政学的内容、建立和发展行政学的必要性、行政与政治的关系、行政与宪法的关系、政策效率、公共生产力等。
这一具有历史地位的名篇至今仍然闪烁着理性的光芒。
比如，威尔逊谈到“政府如何以最高的效率和最低的成本（金钱或能量）去做那些政府该做的事情”仍然是公共生产力的一种重要定义。
2.美国公共行政学的管理科学效率时期(1900-1929)历史迈入二十世纪初叶后，管理科学取得了开创性的成果。
同时，这一时期被认为是十九世纪末行政改革的延续时期，以及尤格斯及凯勒(uveges & keller, 1998)所提出的公共行政实践的公共利益模型的成熟期。
1900年，一场飓风席卷了德克萨斯州的盖尔维斯敦(galveston,texas)，夺走了六千人生命。
城市的恢复由一种新的市政府形式所推进，即委员会形式。
这种变化反映了更为注重公共管理实践的策略。
公共政策由七个委员讨论，而这些委员由州政府任命。
每一个委员都是一个政府行政部门的主管。
后来的委员会成员由选举产生。
十年之后，就有数百个城市采纳了类似的委员会制度。