行政组织学笔记

行政组织学（客观题：11分；名词解释：3*5分=15分；简答题：3*8分=24分；论述题：15分；案例分析：46分。

）第一讲：行政组织的概述一、组织的概念1、结构论。

组织是为了达到某些特定的目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度，而构成的人的集合。

(1)组织必须具有目标；(2)没有分工与合作也不能称其为组织；(3)组织要有不同层次的权力与责任制度。

2、行为论。

组织是两人或两人以上有意识加以协调的活动的权力系统3、系统论。

组织是开放的社会系统，具有许多相互影响共同工作的子系统，当一个子系统发生变化时，必然影响其他子系统和整个系统的工作。

4、管理论。

从管理和组织职能关系界定组织：组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。

★二、行政组织的含义和特征含义：（广义）为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。

特征（狭义）仅指政府系统（1）政治性（阶级性、决策性），阶级性是国家行政组织的本质特征（2）社会性（服务与管理），社会性是行政组织的基础，①为执行宪法和法律服务；②为一定社会公众的利益提供条件或保障，为社会提供公共产品和服务。

③制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调（3）权威性（约束与强制），政府行政组织作为国家权力机关的执行机关，代表国家行使这种权利，是国家权力的具体实行者、体现者，在宪法和法律范围内，在行政组织的权责范围内，不允许其他任何组织团体个人与之抗衡，强制服从是行政组织权威性的突出特征（4）法制性，其一，行政组织本身的法制性。

组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序。

其二，行政组织管理社会公共事务的法制性。

（5）系统性（结构与有序性，其一，结构性。

以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职。

其二，有序性。

通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系（6）发展性（动态与适应），行政组织作为一个开放的社会系统，其内部结构、体制和手段必须随社会发展和环境变化不断调整和变革以适应形势发展需要★三、行政组织的基本构成要素、功能基本构成要素1.组织目标。

行政组织的目标是行政组织赖以生产和发展的基础2.组织人员。

人是行政组织的主体和核心3.权责体系。

权责体系是行政组织各部门、各层级、各成员之间的一系列从属、并列关系，是行政组织结构的基础4.财物设备。

经费、物资、设备是构成行政组织的重要的有形要素5.机构设置。

机构是行政组织的实体，也是履行行政职能、达成组织目标的载体6.法规制度。

法规制度是用正式文件或书面规定的形式明确组织目标、职能程序、工作程序、权责关系、内部分工及活动方式的一种手段7.技术信息。

行政组织构成要素中的技术，不仅包括组织活动过程中所采取的科学技术，还包括组织决策、执行、监督的原则、方式和方法等“政治技术”。

信息也是行政组织的重要构成要素8.团体意识。

是指行政组织成员对组织在思想、认识、情感和态度等方面的共同意识，其核心是把自己视为行政组织的真正一员，并把组织利益作为自己利益的一部分主要功能行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务过程中所具有的独特作用。

（1）政治功能，对内需要处理内部矛盾稳定统治秩序，对外则要防御入侵，维护国家主权（2）经济功能（领导、组织与管理社会经济是行政组织的基本功能）（3）文化（整合）功能（政治思想教育和科学文化教育）（4）社会功能。

提供社会保障；提供公众基础设施，为物质生产和公众生活提供便利；控制人口增长；保护环境四、行政组织与行政机关、行政机构的关系行政组织与行政机关、行政机构既有联系又有区别。

行政机关是依法行使国家行政权力、履行国家行政职能的机关，能独立行使职权。

行政机构则是行使机关的内设工作单位，不能单独对外行使职权。

就两者与行政组织的关系来看，行政组织以行政机关为基础，是行政机关的综合体，而行政机关又以行政组织的原则为指导。

行政组织统帅、制约行政机关，而行政机构的设置又以行政机关的职能目标为依据，受到行政机关的统帅和制约。

★第二讲：行政组织研究的理论发展一、韦伯的“官僚制”组织理论基本观点：权威结构理论（统治与权力是组织的基础）与组织类型分析。

类型第一，合理型权威——“合理化—合法化组织”。

又称官僚制组织。

第二，传统型权威——“传统组织”第三，魅力型权威——“神秘化的组织”。

官僚制及其特征第一，有明确合理的职能分工；第二，有明确的职务等级序列；第三，有明确可行的规章制度；第四，有明确正规的书面文件和档案制度；第五，有非人格化的组织管理；第六，有专业的培训机构。

第七，职业化的人员管理。

官僚制的优缺点纯粹从技术上看官僚制可以达到最高的完善程度。

具有严密性、合理性、稳定性和普适性等优点。

缺点：螺丝钉。

压制了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有感情的享乐人，整个社会将变得毫无生气。

【理想行政组织的结构与管理制度：理想的行政组织的体系应有三个层级：最高层为高级管理层，也就是决策层中间是中级管理层，也是就是管理层；下面是基层管理层，也就是执行层，这三个层级构成一个完整的组织体系。

】二、西蒙的决策过程组织理论第一，组织首先是一个决策过程。

第二，组织目标论。

组织目标就是追求决策的合理性，而合理性则取决于为实现某一目的而合理选择的手段。

这就是西蒙著名的“有限理性”决策原理。

【第二点的原因分析：①人的理性是有限的。

所以，人们在实际生活中，由于能力、信息、时间、知识等因素的制约，只能在有限且力所能入的范围内做出决策行为。

②决策者在决策过程中对各种备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或者令人满意的方案。

“只有更好没有最好。

”】第三，组织平衡论。

西蒙发展了巴纳德的组织平衡论，认为组织是由人组成的集体平衡系统，提出了“诱因——贡献平衡原理。

这个原理的主要内容是：一方面，组织要根据个人的贡献提供诱因。

另一方面，作为对诱因的回报，组织成员也在对组织有所贡献。

第四，组织设计论。

西蒙对组织的贡献在于，他将组织设计理论构建于决策理论基础之上，指出组织设计要有利于组织决策，有利于决策所需要的信息传递和信息处理。

一.是组织结构的设计首先要从建立或改变组织目标体系入手，把组织设计成一个包括上层、中层和基层三个层级的层级结构二.是组织专业分工应以尽量减少决策子系统之间的依赖性和充分利用决策能力为宗旨。

三.是组织的工作重心。

由于组织成员信息处理能力有限，组织必须把自己有限的能力花在重要的决策任务即工作重心上。

四.是组织的权力配置。

要正确处理集权与分权的关系，主张集权和分权要适度。

在作重大的新决策时，应该实行适当分权，让有关单位的工作人员参与决策，但由于组织活动是集体的活动，要顺利实现组织目标，还必须有一定的协调机制。

第五，组织影响论。

在西蒙看来，组织影响力主要表现为权威、沟通、组织认同（或组织忠诚）、效率和训练五种,他们相互关联、相互影响，共同影响组织成员，进而影响整个组织的效率。

三、里格斯的生态行政组织理论即利用生物与环境之间相互关系的研究成果来对行政组织进行研究。

①三种行政组织模式。

融合型——传统农业社会的行政组织；棱柱型——农业社会向工业社会过渡时期的行政组织；衍射型——高度发达的工业社会的行政组织。

分别代表着行政机构与其他机构高度混同、正在分离和完全独立的三种状态。

②重点分析了棱柱型社会行政组织的特点。

一是异质性的并存；二是形式主义，即事实和法制的脱节；三是机构上的重叠。

③考察了公共行政与外部（外部生态环境）的政治环境、社会机制、意识形态之间的制约关系。

四、圣吉的学习型政府组织理论与传统机关管理模式相比，建设学习型政府不是依靠权力、领导意志及行政命令来推动，它侧重于依赖机关成员的自律和自主，依赖于机关内部相对稳固的运行机制，通过保持旺盛的学习力，及时解决发展中的问题和矛盾，从而推进政府再造。

第一项修炼是自我超越。

第二项修炼是改善心智模式。

第三项修炼是建立共同愿景。

第四项修炼是团体学习。

第五项修炼是系统思考。

此项强化并整合其他四项修炼成一体的理论与实务，位居其他四项之上。

★第三讲：行政组织结构一、行政组织结构的含义与功能含义：行政组织结构是指行政组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。

功能：1．组织结构决定了组织的性质2．合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。

3．结构有利于使个人差异对组织的影响最小化，至少能规制个人差异对组织的影响。

即有助于保持良好的沟通。

4．合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性二、管理幅度与管理层次的关系、决定管理幅度大小主要因素（一）管理层次与管理幅度关系（1）管理层次的含义：也称管理层级，是指行政组织纵向等级结构和层级数目。

构成组织的纵向结构。

【（2）管理层级的划分：无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级；不同的行政组织其管理层次的多寡不一，但一般可分为三个层次：领导决策层、中间管理层、执行实施层。

】（3）管理幅度的涵义：管理幅度也称控制幅度，是指上级领导或上级部门所能直接指挥监督的部属的数量或范围。

指组织的横向结构（4）管理幅度与管理层次的关系组织规模＝管理幅度×管理层次当组织规模一定时：管理层次与管理幅度成反比管理层次越少管理幅度越宽。

管理层次越多管理幅度越窄（二）决定管理幅度大小的主要因素：（1）管理者及其下属的基本情况，如双方的年龄、学识、能力、经历等方面的差异；（2）工作的复杂、难易程度。

通常，凡属较为复杂与重要性者，控制幅度相对较小，反之则较大；（3）工作的重复性与同质性程度高低。

下属的工作如果是程序性的或者同质化程度比较高，几经反复就会形成经验、养成习惯，管理幅度就会放大，反之则缩小；（4）部属的能力与集中化程度。

如果部属受过良好的训练且具有良好的判断力与创造力，并有高度的责任感，监督工作就较为轻松，管理幅度就会增加；另一方面，如果部属分散，则管理难度增加，管理幅度相对减小；（5）组织的制度建设水平。

如果组织有比较成熟的制度约束，权责划分清楚明确，成员的规则意识较强，则可管理程度会较高，管理幅度也会较大；（6）助手的帮助。

如果领导的身边有助手大力相助，则可控制的界限自然可以扩大。

【行政组织的纵向结构与横向结构（管理层次与管理幅度的关系、一般类型、各自的优缺点）行政组织结构的分化表现为两个方面：即垂直分化亦称层级化，水平分化亦称部门化。