国有企业的政治特性与对其管理的影响

国有企业集团的政治特性及其对管理模式的影响作为一种政府政策创造或者推动的产物，国有企业集团在我国经济从计划体制向市场体制转变的过程中发挥了其特有的管理、投资与重组方面的功能，对促进社会稳定与提高国有企业竞争力发挥了重要的作用。

我国的国有企业集团从20世纪80年代初开始萌芽，其发展大体经历了四个阶段。

萌芽阶段：国家先后在1980年颁布了《关于推动经济联合的暂行规定》、在1986年颁布了《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，这些政策措施的实施有力地促进了横向经济联合健康稳定的发展，也为企业集团的发展创造了有利的条件。

创建阶段：1987年，国务院先后颁布了《关于大型工业联营企业在国家计划中实行单列的暂行规定》和《关于组建和发展企业集团的几点意见》，后者对企业集团的含义、组建企业集团的原则以及企业集团的内部管理等问题第一次做出了明确规定。

发展阶段：我国真正意义上的企业集团始于1991年。

1991年12月国务院批转了国家计委、国家体改委、国务院生产办公室《关于选择一批大型企业集团进行试点的请示》(即71号文件)，以此为基础，国家陆续颁布了一系列相关法规，对企业集团的组建和运行进行规范，促进了企业集团的发展。

规范阶段：随着1994年《公司法》的生效，企业集团内部成员之间的经营管理和相互关系有了基本的行为准则规定，从而为企业集团进一步规范经营管理行为奠定了基础。

1997年4月，国务院批准了国家计委、国家经贸委、国家体改委《关于深化大型企业集团试点工作的意见》，其中提出“建立以资本为主要纽带的母子公司体制”的目标。

从此我国国有企业集团的发展进入了一个相对比较规范和理性的发展阶段。

从国有企业集团的发展历程可以清晰地看出政府的直接推动对国有企业集团产生和发展的影响力，正是因为这种产生、发展背景的特殊性导致国有企业集团在其行为特性上具有鲜明的中国特色，这种特色的核心是国有企业集团行为的政治特性，它直接影响着国有企业集团对管理模式的选择。

一、我国国有企业集团行为的政治特性正如在许多处于经济转型过程的国家一样，在我国经济转型过程中一直存在着经济增长和政治稳定之间持续不断的辩证状态。

一方面，政府希望推动国有企业成为真正的企业，从而发挥国有企业在经济发展中的作用；但是另一方面，政府又通过行政影响迫使国有企业集团在许多方面承担了大量的社会责任，包括稳定价格、稳定就业、投资增长等等。

用经济学和社会学的观点已经不能够很好地解释经济转型过程中政府对国有企业行为的影响，因为在经济转型过程中我国国有企业集团不完全是一个单纯的经济效益追求者，也很难被认为是一个典型的社会文化演变的产物。

首先，发展国有企业集团是政府的有意所为。

在经济转型过程中，我国政府发展国有企业集团存在两个既矛盾但是又统一的目的：一方面是为了发展市场经济，把大量的国有企业推向市场成为市场竞争的主体，实现投资和促进经济发展；而另一方面又要发挥计划经济的作用，通过国有企业集团控制重要的行业、掌握重要的资源和保证社会的稳定。

其次，我国国有企业集团是政府直接推动的产物。

政府不仅是经济政策的制定者，而且还是国有资产的所有者代表。

在整个国有企业集团发展的历史上，国有企业集团的产生与发展基本上是政府改革、政府政策和政府操作的结果，国有企业集团行为直接受到政府政策推动、指引、规范和扶持的影响。

由于上述两个方面的原因，政府的目的和政策直接影响了我国国有企业在整个经济转型过程中的行为，使这种行为具有了很强的政治特性：1. 在当前以股份制为目标模式的国有企业集团的改革中，国有产权的代理人，是通过国有资产管理部门及相关的行政部门，以行政的方式委派和决定的。

按股份制的要求，股东间应只有股权大小的差异，而其它方面应是平等的、无差别的。

但国有产权的代理人在股份制改造后的企业中与其它股东的差异是客观存在的，这主要表现在：1）股东地位的获得方式不同。

国有产权代理人是以行政方式获得代理权的，而一般股东则是以投资获得股东地位的。

无论一级代理或多级代理，目前所提出以股份制方案解决国有产权问题都没能避开国有产权代理人的行政决定方式。

国有资产管理部门是以行政方式获得管理权；国有产权控股的企业里，有关管理人员基本上都是行政任命的。

这种权力获得途径和机制上的不同，使国有产权代理股东与其它股东始终存在着不完全相同的目标需求。

2）决策目标不同。

一般股东的决策目标是追求投资收益最大化，包括短期和长期利益的综合考虑；国有产权代理人股东追求是满足或达到其委托人规定的目标。

权力获取的方式决定了国有产权代理人股东与其它股东间的必然差异。

由于国有产权委托人在职能上的二重性，国有产权管理的目标也不会仅仅考虑经济目标，其它的诸如社会福利、平等、社会稳定与安全等都将是国有产权委托人的决策目标。

3）对不同股东的监督和管理机制不同。

一般股东可以由证券交易管理部门进行标准化、一般化的管理；而国有产权代表的管理则必须由其委托人根据不同企业的实际情况实行差别化的、个性化的、行政性的管理。

前者主要是通过自律的方式进行自我管理，因为管理效率直接关系到股东自身的利益。

而对国有产权代理人的管理则是从企业外部强加的。

4）承担股东责任的方式不同。

国有产权代理人对其代理行为以行政方式承担责任，而其它股东则是用自己的投资以经济方式承担责任。

经济责任是非常明确的，因为这取决于企业的市场表现。

而行政责任则取决于有关代理人与监管方的关系，这种关系相对复杂，既取决于经济责任也取决于政治责任，取决于企业集团的市场表现还取决于企业集团的政治表现。

2. 国有企业集团管理层所受到的约束不是来自市场，而是来自上级，即政府主管部门。

这导致国有企业集团领导在进行集团管理时不能不考虑国家对企业集团政治功能的要求，而且对这种要求的满足是十分重要的。

首先我们以国防科工委2004年制定的《军工集团公司管理绩效综合评价暂行办法》为例，其评价对象是国有十大军工集团。

在这个暂行办法中对军工集团公司管理绩效综合评价包括经济发展、保军能力、科技能力、专项管理、改革调整五个方面，具体考核指标如下：安全生产情况；军品质量情况；职工工资保障情况；企业关闭破产计划执行情况；军工能力结构调整计划完成情况；军工单位改制、改革情况。

在这六个考核指标中，至少有两个指标（企业关闭破产计划执行情况，军工单位改制、改革情况）已经超越了对军工企业集团经济指标的考核范畴。

破产工作的执行其核心是破产企业人员安置的问题，为妥善处理破产企业的人员安置需要集团投入大量的人力与物力，充分与地方政府的协调，保持破产企业员工的稳定。

在特定时期，这项工作的完成情况直接影响了企业集团领导的业绩评价，因为这是政府赋予企业集团的政治任务。

为很好的完成这项工作，集团管理层在考虑集团公司管理职能时，必然将企业破产工作的执行与破产企业的人员安置作为一段时期内集团公司管理工作的重点之一。

其次，我们以国资委2004年1月执行的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》为例，其评价对象是国务院确定的由国资委履行出资人职责的国有及国有控股企业领导人。

这里仅对企业集团领导人任期经营业绩考核计分试行办法做说明：任期经营业绩考核的综合得分＝国有资本保值增值率指标得分×经营难度系数＋三年主营业务收入平均增长率指标得分×经营难度系数＋任期内三年的年度经营业绩考核结果指标得分＋分类指标得分×经营难度系数。

这里需要指出的是‘经营难度系数’的存在就充分反应出对企业集团领导人考核的非经济特性。

可以肯定的是这个难度系数的确定要与政府对企业集团完成的阶段性政治任务挂钩，与企业集团要履行的社会责任挂钩。

国有企业领导人的管理绩效会因为这个系数变动得到政府的补偿或惩罚。

我们还可以从很多的方面去描述政府对国有企业集团政治行为的影响和表现，但是也可以采用一个简单的方法。

那就是从经济转型过程中我国政府所需要实现的最基本目的- -稳定与发展出发去分析这种影响。

如果能够从这个角度去分析我国国有企业集团在经济转型中的行为，就会发现国有企业集团在行为上鲜明的政治特性是有理由的，它的根源是因为政府对企业集团的政治要求。

二、国有企业集团行为的政治特性对其管理模式的影响国有企业集团正是因为肩负了政府对控制重要的行业、掌握重要的资源和保证社会的稳定的要求，所以在对管理模式进行选择时其思考往往超越了生产关系层面的内容，管理模式的选择还必须能够帮助其完成政治角色的使命。

客观来讲，在建立市场竞争过程中，如果一个企业被要求承担了过多和过重的社会责任，它的竞争优势和存在理由就应该越来越少。

然而国有企业集团不仅生存下来了，而且还有很大的发展，正是因为我国政府通过各种形式的保护或者补偿了扶持了国有企业集团。

但是同样的原因——与承担社会责任相适应的各种保护与补偿也导致了国有企业集团（主要是在竞争性行业国有企业集团）存在着一些“先天不足”，这种不足主要表现在集团总部，而不是下属企业的身上：（1）国有企业集团总部基本上没有真正考虑过自己存在的经济意义，因为它们在较早的阶段没有被要求承担国有资产保值与增值的责任；即使政府现在将国有资产的经营权授予了国有企业集团总部，但是它们缺乏实现国有资产保值与增值的机制和手段。

（2）国有企业集团总部对其下属企业行为的影响程度非常有限，主要采取分权或者行政管理的模式。

集团总部在确定核心管理职能时，一般仅从公司法赋予集团公司的出资人权利角度出发，基本没有考虑过能对下属企业提供哪些价值贡献，这造成总部的功能定位不清晰。

如何确定集团总部的功能定位，集团总部如何对下属企业提供价值贡献从而实现国有资产保值增值责任？集团公司管理模式的设计与确定就是要解决这个令人困扰的问题。

集团公司管理模式的确定是一个复杂的体系，它要涉及到三个层面的问题：首先是狭义的管理模式的确定，即总部对下属企业的管控模式；其次是广义的管控模式，它不仅包括狭义的管控模式，而且还包括集团公司治理结构的确定、总部及各下属公司的角色定位和职责划分、公司组织架构的具体形式选择(直线职能制、事业部制、矩阵制、母子公司制)、对集团重要资源的管控方式(如对人、财、物的管控体系)以及绩效管理体系的建立；第三个层面是对与管控模式相关的一些重要外界因素的考虑，涉及到业务战略目标、人力资源管理、工作流程体系以及管理信息系统。

狭义的管理模式，按总部的集、分权程度不同可划分成"运营控制型"、"战略控制型"和"财务控制型"三种管控模式，这三种模式各具特点：运营控制型和财务控制型是集权和分权的两个极端，战略管控型则处于中间状态。

在我们研究与咨询过的企业集团的管理模式中一个令人关注的事实是，未见有企业总部采用财务控制型的管理模式对下属公司进行管理的。