试论国际环境法中的风险预防原则

约》 中的 “ 跨境影响 ” 意即 “ 对环境造成的重大负面影响 ” ， 这一 定义其实就是对风险程度的一种定义。 风险预防原则的运用还不仅局限于废物处理问题。在 （ ） 环境与发展宣言 》 又称 《 里约宣言 》 中， 明确提出 ,//# 年的 《 “ 通过提高各国、各机构及各国人民之间的合作水平而建立一 个崭新的、 平衡的全球合作关系 ” ， 以达到 “ 可持续发展 ” 。其
参考文献 & ( 余克剑 ’ 建筑文化的环境与交融 ’ 新建筑 " ())& * & + , -& 顾国维主编 ’ 绿色技术及其应用 ’ 同济大学出版社 " &... 年 " 第 /0 页 / $ 曹伟 ’ 生态建材 生态建筑 发展战略 ’ 新建筑 " ())& * 1 + , -$ 张卫宁、 李保峰 ’ 环境保护与绿色建筑 ’ 科教兴国与可持续发展中 国 " &..2 * 1 + , &0 $
". $ 。 危害结果之间的因果关系还未形成最终的科学结论…… ”
措施不可能像废物处理公约规定的那样干脆利落。 英国关于环境问题的 ,//3 年白皮书也就风险预防原则提 出了自己的观点， 即“ 我们必须综合分析采取措施和不作为分 别产生的利益和代价。当存在对环境的严重威胁时， 即使还没 有最终的科学结论， 政府必须制定计划来采取预防措施以限制 危险污染物的使用， 前提是相应的花费和利益符合成本效益。 （ 有充分的科学论证； 风险预防原则在三种情况下最为适用： ,） （ （ 所采取的措施花费较小， 同时将避免较大的损失； 如果 #） .）
"2 $ 全球的利益。 ” 这个规定意味着在气候变化问题上采取预防
还有一些防止水污染和空气污染的相关公约也运用了风 险预 防原 则 。 《 保护 东 北大 西 洋海 洋 环 境公 约 》（ 以 下 简称 《 ） 旨在 “ 制止和消灭海洋污染并达到对海洋的可 %&’() 公约 》 持续管理 ” ， 原因是 “ 海洋的生态平衡和合理利用正受到污染的 严重威胁 ” 。该公约利用以往相关公约的相关内容对废物处理 问题作出了最新规定， 同时， 涉及到了船舶航运和航空所造成 的污染问题的处理措施， 为防止废物污染和交通污染， 该公约 “ 声明： 缔约各方应当运用* + , - 风险预防原则， 即在有足够的 证据显示直接或间接排放到海洋环境中的物质有可能对人类 健康、 海洋生物及海洋生态系统造成威胁， 违反海洋的合法使 用的情况下， 必须采取适当的预防措施， 即使关于排放物质和
要
风险预防原则是国际环境法中一个用途广泛而又争议颇多的基本原则， 国际社会虽然对这一原则已达成初步共识，
但在具体理论研究和实际操作中还存在许多盲点和争议。 本文从研究各种国际公约对风险预防原则的阐释入手， 具体剖析了 风险预防原则的四个组成要素， 在此基础上指出风险预防原则本身存在的风险， 并提出了相应的解决措施。 关键词 风险预防原则 环境 污染 约对该原则所作的描述和规定。通常情况是， 由于具体情况的 不同， 风险预防原则的严格尺度也相应地发生变化。 诸如， 在废 物处理这样的问题上，公约中的文字表达往往比较严厉和清 晰， 而在控制温室气体排放这样一个复杂的问题上， 公约中文 字的表达往往比较中庸和委婉。 风险预防原则在有关废物处理 （ 包括海洋废物处理和陆地 废物处理 ） 的公约中经常出现。例如， 由非洲统一组织 &..& 年 签署的 《 禁止对非洲出口并控制和管理非洲内的危险废物跨界 （ ） 转移公约 》 以下简称 《 巴马科公约 》 旨在解决发达国家提出的 在非洲排放有害物质并支付相关付费用的问题。该公约规定， 所有缔约方都有义务对非洲的废物问题采取预防措施， 即“ 禁 止排放有可能对人类或环境造成危害的物质， 即使对这种危害
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同《 里约宣言 》 和《 气候变化框架公约 》 相类似， 英国白皮书 也涉及到了方方面面的环境问题。与之相对应的是， 白皮书对 风险预防原则的表述也呈现出多样化的特点， 与单纯的废物处 理问题对风险预防原则的表述存在较大的不同。 欧洲议会在 #333 年，也在其发布的一篇报告中对风险预 防原则作了一个较详细的分析。 该报告并不是一个风险预防原 则的使用指南， 而是为欧盟的所有成员国提供一个总体的指导 性意见， 以利于规范使用风险预防原则。该报告并没有引用以 上公约中有关风险预防原则的不同版本， 而是讨论了风险预防 原则的实施机制， 这无疑又为风险预防原则增添了新的内容。 卫生及植物防疫措施协议 》的 78 2 条款对预防原则 56%《 “ 的定义是： 在相关科学证据不够充分的情况下， 一方可以有条 件地采取卫生及植物防疫措施，前提是参照已有的适当信息， 包括那些相关国际机构的信息和其他缔约方所采取的卫生及 防疫措施。 在这种情况下， 缔约各方必须在一个合适的时期内， 努力争取获得必要的信息以便进一步确认风险并检查所采取 ” 措施的正确性。 56% 所规定的预防原则因为与贸易问题息息 《 相关， 一直都是人们争论的焦点。笔者认为， 卫生及植物防疫 措施协议 》 最大的意义， 就在于它要求采取预防措施的依据必 须是国际惯例及相关的国际标准， 而不能根据各国自己对风险 的单方面界定， 这对防止贸易保护主义具有积极影响。 ! 风险预防原则的四个组成要素 风险预防原则在许多国际公约中出现过， 每次的表达方式 都有细微的区别。为了更好地理解风险预防原则， 我们可以将 （ （ 风险程度临界标志线的确定； 根据不 之分为 0 个要素： ,） #） （ 同的风险程度所应采取的适当预防措施； 对风险程度和收 .） （ 益的综合性评估； 科学不确定性级别的确认。 0） !" # 风险程度临界标志线的确定 风险程度临界相当于一条标志线， 线上则适用于采取预防
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环境保护 !""!・#
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法制与管理
措施， 线下则适用于不作为。这根标志线在不同的环境问题上 的‘ 海拔 ’ 也相应地发生变化。 以上所列举的关于风险预防原则 的不同阐释，也导致了在确定风险程度临界问题上的观点相 反。 高风险低收益的活动， 例如废物的排放， 标志线的 ‘ 海拔 ’ 肯 《 定较低， 这也意味着采取预防措施的可能性较大。例如， 巴马 科公约 》 将标志线定于 “ 可能对人类和环境造成危害的活动 ” ， 《 有充足证据引起关注的活动 ” ， "#$%& 公约 》将标志线定为 “ 《 跨界水道公约 》 将标志线定为 “ 对环境造成重大负面影响的活 动” 。《 生态安全公约 》 将标志线定为 “ 可能造成不利影响的活 动” 。 同以上公约低 ‘ 海拔 ’ 标志线形成鲜明对比的是， 还有另外 一些公约， 在涉及到风险和利益并存的活动时， 风险程度临界 的制定标准明显比较严格， 标志线 ‘ 海拔 ’ 也相应地较高。英国 白皮书指出 “ 对环境的严重威胁 ” 的存在是采取任何预防措施 《 的前提条件。 与此类似的是， 生物多样性公约 》 也将 “ 当存在生 物多样性大量减少或丧失的威胁时 ” 定为采取预防措施的标志 《 线。同样， 气候变化框架公约 》 和《 里约宣言 》 也将标志线定为 “ 存在严重的或不可逆转的危害的威胁 ” 。 欧洲议会的报告没有 制定一个风险程度临界的标志线， 因为所针对的并不是哪一个 具体的事件。但是，报告提出了一个风险预防原则的实施机 制。 报告指出， 基于各项具体活动的不同， 风险的程度也相应的 不同， 采取预防措施的目标是 “ 达到预期的环境保护程度 ” 而不 是“ 达到零风险 ” 。 从上述比较可以看出， 风险预防原则的风险程度的临界确 定在不同的公约中有着不同的表述。那些风险大于收益的活 动， 例如废物排放， 风险程度临界的标志线较低， 而那些收益和 风险并存且不相上下的活动， 例如温室气体排放， 风险程度临 界的标志线较高。 !" ! 根据不同的风险程度所应采取的适当预防措施 在各种公约中， 当采取预防措施的必要性得到确认后， 采 取何种预防措施也有不同的表述。但从实质来看， 各种预防措 施的实际力度还是相当接近的。 较有力度的当属 《 巴马科公约 》 公约， 这两个都是关于废物处理问题的， 用词都是 和《 "#$%&》 “ ” 制止 （ 结果的发生； 而《 跨界水道公约 》 则是 “ 采取行 ’()*)+,） 动避免 ” 负面的结果。 这三个公约的表述都很严厉， 因为所针对 的都是那些风险明显远远大于收益的人类活动。 《 同以上三个公约相类似， 生物多样性公约 》 也建议采取预 防措施来 “ 避免或最小化 ” 风险活动的不利影响。 而针对那些收 益和风险并存且不相上下的活动的公约， 预防措施显得相对缓 和一些。 例如 《 气候变化框架公约 》 规定 “ 采取预防措施来预测、 制止或尽量控制气候变化并缓和它的负面影响 ” 。《 里约宣言 》 ” 措施， 英国白皮书鼓励 规定 “ 符合成本效益的 （ -./, ! )00)-,1*)） “ 采取预防措施以限制危险污染物的使用 ” 。 相比较而言， 《 生物安全公约 》 所规定的预防措施最为激 烈。公约规定， 一旦风险程度突破临界标志线， 缔约方有权 “ 就
《 生物多样性公约 》 旨在 “ 保护生物多样性和可持续利 《 用” 。同 《 里约宣言 》 类似， 生物多样性公约 》 的涉及面也很广， 包括 “ 转基因资源的利用及保护 ” 等诸多问题。 风险预防原则出 现在公约的前言部分， 即“ 当存在着生物多样性大量减少或丧 失的威胁时， 缺乏足够的科学论证不应被用来当作阻止 ‘ 采取 措施来避免或最小化这种威胁 ’ 的理由…… ” 。 《 气候变化框架公约 》 也对风险预防原则作出了自己的解 《 释。与废物处理的有关公约相类似， 气候变化框架公约 》 也谈 到了污染问题， 主要是能源制造所产生的污染问题。公约提出 “ 对气候变化的反应必须结合社会和经济的发展来综合考虑， 尽量避免对社会发展造成负面影响 ” 。该公约就风险预防原则