《国家储备林建设规划(2016-2020年)》征求意见稿

国家储备林建设规划（2016-2020年）

国家林业局

2015年10月

前言

党中央国务院高度重视生态文明建设，纳入社会主义现代化建设“五位一体”总体布局，把全面保护天然林资源，配套建立国家用材林储备制度，作为生态文明体制改革总体方案重要内容，对加强国家储备林建设，增强木材供给能力，维护国家木材安全意义重大。

2011年以来，全国人大、全国政协、国务院参事室、两院院士多次开展木材战略储备专题调研。国务院领导先后对有关报告、提案和建议做出重要批示。2013年中央一号文件提出“加强国家木材战略储备基地建设”。2015年中央一号文件和中共中央国务院?生态文明体制改革总体方案?，分别提出“建立国家用材林储备制度”，从国家层面和战略高度部署木材战略储备和制度建设。

为贯彻落实党中央国务院一系列决策部署，国家林业局积极推进国家储备林建设。国家储备林是指中央投资为主或享受中央政策性贷款、贴息，以生产生态产品、稳定市场供给、保障木材安全为目的的乔木林。按照“市场主导、政府扶持，金融支持、主体担保，企业经营、林农受益”的目标原则，先后制定了国家储备林划定、现有林改培等办法、标准和规程，探索建立国家用材林储备制度。创新投融资机制，

利用政策性贷款，在自然条件适宜区域，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造一批短周期原料林、乡土大径级和珍稀树种等高品质的国家储备林。规划到2020年建成国家储备林2.1亿亩，每年新增木材供应能力9500万立方米以上，基本实现“总量平衡、结构优化、进口适度、持续经营”的木材安全战略格局。

为此，国家林业局在?全国木材战略储备生产基地建设规划（2013-2020年）?的基础上，修订编制了?国家储备林建设规划（2016-2020年）?(以下简称?规划?)，明确了国家储备林建设的指导思想、基本原则、规划目标、建设任务、重点建设区域和建设模式，提出了主要保障政策和措施。?规划?以相关研究课题和系统调研成果为基础，总结了相关省（区、市）试点示范建设的作法和经验，体现了世行贷款造林的成功模式，集中建设一批高水平的国家储备林基地，是今后一个时期规范和引导国家储备林建设的指导性文件。

目录

第一章我国木材安全形势分析 (1)

第一节我国森林资源总体状况 (1)

第二节我国木材需求形势 (3)

第三节我国木材进口形势 (4)

第二章国家储备林建设的重要性及有利条件 (6)

第一节建设的重要性 (6)

第二节建设的有利条件 (10)

第三章国家储备林建设总体思路 (14)

第一节指导思想 (14)

第二节基本原则 (14)

第三节规划编制依据和期限 (15)

第四节规划目标 (17)

第四章国家储备林建设范围与布局 (20)

第一节建设范围 (20)

第二节建设布局 (20)

第五章国家储备林建设内容 (29)

第一节营造林 (29)

第二节支撑体系建设 (34)

第六章国家储备林建设效益评价 (37)

第一节生态效益评价 (37)

第二节经济效益评价 (38)

第三节社会效益评价 (40)

第七章国家储备林建设投资估算与资金来源 (42)

第一节估算依据与主要经济技术指标 (42)

第二节投资估算及来源 (44)

第八章国家储备林管理 (47)

第一节代储代管 (47)

第二节动用轮换 (48)

第三节动态监测 (49)

第九章主要政策和保障措施 (52)

第一节主要政策 (52)

第二节保障措施 (54)

附表：

1. 国家储备林建设范围表

2. 国家储备林建设布局表

3. 国家储备林建设分省任务表

4. 国家储备林主要树种（组）培育模型表

附图：国家储备林建设布局示意图

第一章我国木材安全形势分析

人多地少、缺林少绿是我国基本国情、林情。进入新世纪以来，我国已成为全球第二大木材消耗国、第一大木材进口国。当前，我国木材总量不足，结构失衡，进口受限，安全形势十分严峻。

第一节我国森林资源总体状况

一、森林资源总量不足

根据第八次森林资源清查结果，全国森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%，森林蓄积151.37亿立方米。我国森林资源面积占世界森林资源面积的5.15%，但森林覆盖率比世界平均水平低10个百分点，蓄积量仅占世界森林蓄积的2.87%。人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林蓄积只有世界人均水平的1/7。我国用不到世界3%的森林蓄积，支撑占全球23%的人口对木材等林产品的巨大需求，又要维护占世界7%的国土生态安全，总量显然不足。

二、森林资源质量不高

全国乔木林每公顷年均生长量4.23立方米，每公顷蓄积量89.79立方米，只有世界平均水平的69%。平均每公顷株数953株，平均胸径13.6厘米，平均郁闭度0.57。乔木

林质量等级好的占18.51%，中等的占68.45%，差的占13.04%。综合评价，乔木林质量指数为0.62，质量整体上处于中等水平。我国人工林面积6933万公顷，占林地面积的36.27%；总蓄积量24.83亿立方米，占森林蓄积的16.8%。人工林每公顷蓄积量52.76立方米，仅相当于全国平均水平的59%。

三、森林资源结构性失衡

从龄组结构看，乔木林面积中，中幼龄林比例较大，占64.66%，有17个省（自治区、直辖市）中幼龄林比例超过70%；而近成过熟林面积仅占35.34%，主要分部在我国生态功能地位突出的内蒙古、西藏、黑龙江等省区。用材林大径级组越来越少，小径级组株数比例由第四次森林资源清查的55%，上升到第八次森林资源清查的73%，大、特径级组由13%下降到3%，下降了10个百分点。

从树种结构看，乔木林优势树种（组）中，面积比重排名前10位的栎树、桦木、杉木、落叶松、马尾松、杨树、云南松、桉树、云杉、柏木，面积合计8649万公顷，占全国的52.54%；蓄积合计70.45%，占全国的47.47%。其中，栎树、桦木、杉木、落叶松、马尾松等5个树种，面积均超过1000万公顷。人工林优势树种中，松杉桉杨面积占59.79%，蓄积占66.22%，常规树种过于集中。

从采伐结构看，全国用材林可采面积仅占13%，可采蓄积仅占23%。中小径阶采伐消耗量所占比例由第五次森林资源清查的59%，相继提高到63%、67%和75%。用材林可采面积比例由10%下降到第八次资源清查的5%。珍稀用材树种更少，大径级用材几乎全面依赖进口。

第二节我国木材需求形势

一、木材刚性需求持续增加

进入新世纪以来，我国木材消耗逐年增加，由2000年1.09亿立方米增加到2014年5.39亿立方米，总消费量是2000年的4.9倍，增长394%。到2020年，全国人口预计将达14.2亿，城镇化率将接近60%，按世界人均木材消耗水平的80%计算，木材需求将超过7亿立方米，缺口达2.5亿立方米以上。随着经济社会发展和人民生活改善对木材需求的持续增长，我国木材供需矛盾将长期存在。

二、天然林全面停伐，木材缺口进一步增大

目前，我国现有天然林资源29.66亿亩。通过实施天然林保护工程，停止长江上游、黄河中上游天保工程区的天然林商品性采伐，天然林年均采伐量仍有1.79亿立方米。自2017年起，我国将实施严格的天然林保护制度，全面停止天然林商业性采伐，将直接减少木材生产5000万立方米，减

少的木材供应量约占到全国木材消费总量的10%。天然林资源全面严格保护后，将提升天然林生态功能和国家生态安全保障能力，但同时将进一步加大我国的木材供需缺口。

第三节我国木材进口形势

一、木材进口量持续增加

新世纪以来，我国原木进口量年均增长9.9%，由2000年1361.2万立方米，增加到2014年5119.5万立方米，增加了2.8倍，并且首次突破5000万立方米大关。锯材进口量年均增长15.1%，由2000年361.4万立方米，增加到2014年2565.6万立方米，增加了近6.1倍。进口木材占国内木材消耗量的比重由2000年27.9%，上升到2014年50.7%，15年间增长了23个百分点。

二、国际木材贸易量持续上升

随着木材进口量快速增加，我国在国际木材贸易中的地位不断上升。原木和锯材进口量，分别由2000年占世界总出口量的22.4%、5.1%，上升到2013年的35.8%、20.4%。其中，锯材进口自2011年起超过美国，成为第一大进口国。按照目前进口增长率保守估计，到2020年，我国原木进口量将达8200万立方米，锯材进口将达5200万立方米。考虑到全面停止天然林商业性采伐缺口，木材进口将达到1.8-2

亿立方米。

三、国际贸易限制不断加大

当前，受国际木材交易限制影响，我国原木进口阻力增大，各种挑战增多。?濒危野生动植物种国际贸易公约?已将严格限制交易的树种增加到246个，全球先后有86个国家限制和禁止珍稀和大径级原木出口。欧美发达国家借打击木材非法贸易，出台了?雷斯法案?、?欧盟木材法规?，采取绿色壁垒等贸易保护主义措施或反倾销诉讼，加大对我国木材和木质制成品进出口限制，珍稀树种和大径级原木进口存在断供风险。

第二章国家储备林建设的重要性及有利条件

我国是木材生产大国，也是木材消费大国。我国木材安全既关乎资源安全，也与国家经济安全、生态安全密切相关，要从党中央“总体国家安全观”出发，充分认识国家储备林建设的历史机遇、有利条件和重要意义。

第一节建设的重要性

一、维护国家木材安全的重大举措

木材取自于森林。森林尤其是天然林具有生态、经济和社会等多种效益。木材安全与生态安全相互关联，互为促进。我国木材生产总量不足，结构性短缺，木材自主供给能力弱，难以在短期内解决，加上消费刚性增长、供需缺口持续扩大、进口贸易受限等综合因素，木材安全问题突出。贯彻党中央战略部署，在加快推进国有林区、国有林场改革发展同时，建立国家用材林储备制度，大力发展南方速生丰产林和优质大径级用材国家储备林，由国家直接建设一批重要的木材生产基地，是增加我国木材供给和保障木材安全的关键措施和基本途径。

二、提升森林资源质量的重要抓手

长期以来，我国森林科学经营、科学化管理不足，木材

产品数量质量，难以满足经济和社会发展需求。目前，我国国有林场森林面积4467万公顷，单位面积蓄积量52.5立方米/公顷，仅相当于全国平均水平的58.4%，与德国森林平均蓄积量270立方米/公顷，更是相差甚远。国家储备林建设，借鉴和推广国外及林业世行项目高标准集约人工林培育模式和管理经验，对现有林采取抚育、改培和补植补造等经营措施，调整树种结构，培育复层异龄混交林，储备珍稀树种和大径级用材。通过实施综合措施，平均每公顷可提高林木生长量3立方米，使中龄林20年生长期，每公顷增加蓄积量60立方米以上。完成规划现有林改培面积492.33万公顷，折合年均增加木材生产4040万立方米。

三、替代天然林停止商业性采伐的重要举施

中共中央国务院?生态文明体制改革总体方案?明确，“将所有天然林纳入保护范围。建立国家用材林储备制度。”历史经验表明，木材供给问题不解决，天然林资源就保不住。新中国成立60多年来，由于人工林发展不足，主要依靠采伐天然林，到目前为止，天然林年均采伐量占到森林资源采伐总量的64%。2017年起，全面停止全国天然林商业性采伐，直接减少木材生产5000万立方米，这一数字相当于2014年我国原木进口量，完全依赖进口平衡解决木材缺口，不现实也不可能。通过建立国家储备林基地，采取集约人工造林、

现有林改培、中幼林抚育等经营措施，到2020年，主要在我国南方自然条件好的省区建成国家储备林2.1亿亩，每年将增加木材生产能力9500万立方米以上，为全面保护天然林提供资源保障。

四、建立国家用材林储备制度的重要载体

2015年中央一号文件、?生态文明体制改革总体方案?提出“建立国家用材林储备制度”的要求。国家用材林储备制度是指为调节木材供给、稳定市场供应、应对自然灾害和其他事件急需，保障木材安全而建立的一系列法律法规、政策措施、管理办法和技术标准统称。在生产力布局上，重点在南方水光热条件好的省区和京津冀地区，建设国家储备林基地2.1亿亩,培育储备一般树种速丰林、乡土珍稀树种大径级用材林，建成生产能力高效、生态功能显著的高品质森林。在技术支撑上，借鉴世行项目经验，总结桉树等速生树种高效培育、杉木等一般树种大径材培育和楠木等珍稀树种混交林改培等43种模式、57个案例，制定出台?国家储备林树种目录?、?国家储备林现有林改培技术规程?。国家储备林97个树种目录中，已有41个树种发布了涵盖培育技术的林业标准，包括国家标准2个、行业标准32个、地方标准7个，占到?目录?树种总数的42%。在法律规章上，结合?森林法?修订，将“建立国家储备林制度，加强国家储

备林建设”写入新修订的?森林法?，出台国家储备林管理、项目管理、资金管理、作业设计、档案信息管理、监测核查等6个管理办法，为建立健全包括机构能力、法律制度、技术规程、管理制度等在内的制度框架奠定了基础。

五、发挥政府和市场两个作用的重要平台

珍稀树种和大径级用材培育投资大、周期长，必须运用政府宏观调控治理新模式，建立市场配置资源新机制，综合运用造林补助、贷款贴息和国家政策性贷款等多种财政金融手段，长周期投入、契约化管理和可持续经营，形成全方位开放的国家用材林储备新格局。2015年，中央财政支持在国有林场公益林开展国家储备林建设试点，财政补助资金向大径级用材培育储备倾斜。国家基本建设投资也把国家储备林建设作为重点方向。一般树种速丰林，充分利用好国家政策性、开发性金融资金，创新贷款平台和贷款机制。国家林业局积极探索财政资金撬动社会资本和金融资本参与政府和社会资本合作（PPP）方式，根据国家储备林项目的现金流和合理利润，科学确定政府出资比例，吸引社会资本投入国家储备林建设。围绕“京津冀协同发展”、“一带一路”和“长江经济带”三大战略布局，以增加大径级用材储备为目标，把林业世行项目造林合同、造林模型、第三方监管和报账制等成功的模式和经验嫁接到国内，国家开发银行设计了

贷款期限27年、宽限期8年的金融产品，国开行广西国家储备林建设项目第一期100亿元贷款项目已经落地。以广西项目为龙头，国开行贷款项目将在北京、天津、河北、福建、广西、安徽、湖南、云南等8个省（自治区、直辖市）启动实施。农发行也在开发类似的金融产品，这些金融产品奠定了林业投融资新模式，成为林业发挥“两个作用”的新平台。

第二节建设的有利条件

一、党中央国务院高度重视，对国家储备林建设提出了新要求

进入新世纪以来，党中央确立以生态建设为主的林业发展战略，先后颁布了?关于加快林业发展的决定?、?关于全面推进集体林权制度改革的意见?，加快推进林业改革发展。党的十八大以来，党中央国务院发布了?关于加快推进生态文明建设的意见?，印发了?国有林场改革方案?和?国有林区改革指导意见?，全面深化林业改革，进一步加强森林保护，加大自然生态系统和环境保护力度，切实改善生态环境质量。特别是明确把维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点，要求将天然林资源保护范围扩大到全国。2013年中央一号文件提出加强国家木材战略储备基地建设，2015年中央一号文件、中共中央?生态文明体制改革总

体方案?，提出“建立国家用材林储备制度”的要求，从国家层面和战略高度，对国家储备林顶层设计和制度建设做出了部署，标志着国家储备林建设上升到国家重要决策，成为建设生态文明和美丽中国的重要内容。

二、有关省区先行先试，探索了国家储备林建设的新模式

国家储备林建设伊始就得到先行省区的高度关注。广西自治区党委第十次党代会，明确要求把广西打造成为全国木材战略核心储备基地，努力当好全国林业“双增”的排头兵，为保障国家木材安全做出更大贡献。福建省将木材战略储备基地建设项目，作为培育森林资源、促进农民增收的一项重要工程推进实施，要求利用好现有森林资源，建设木材战略储备基地，争取并用好国家政策。湖南省大力培育乡土珍贵树种优质木材，增强木材供给能力和资源战略储备，将优材更替和无节良材培育与木材战略储备相结合，全面提升森林质量。江西省把建设木材战略储备基地作为一项战略措施，写入振兴原中央苏区发展规划。截至2014年9月底，广西、福建、湖南、江西、安徽等15个省（区、市），以国有林场为主体，划定国家储备林（大径级用材）1500万亩，建成国家储备林基地1830万亩，为进一步推进国家储备林建设探索了路径，作出了示范。

三、国际金融组织贷款项目与国家储备林建设相协调，确立了融合发展的新机制

30年来，我国林业连续实施了7期世界银行贷款项目，积累了集约人工林高效经营的成熟经验。世行项目契约管理、造林模型、验收报账等经验，为创新国家储备林管理模式提供了有益借鉴。近年来，经过多方协调争取，中央分两期新增欧投行林业贷款4亿欧元，开辟了我国林业利用国际贷款的新领域。根据我局统一部署和要求，各地积极推动内外资项目融合发展，协同推进国家储备林建设。湖南省充分利用本省贷款项目多的优势，突出现有林改培任务安排，全省57个国家储备林建设县中，有75% 的县列入了林业国际贷款项目建设范围。广西自治区利用欧投行项目贷款资金，重点培育珍稀和大径级用材林，国家储备林规划县95%纳入了欧投行贷款项目范围。江西省以验收报账制、林权质押、储备年限为节点，设计出11个环节的契约式管理链。

四、速生丰产林工程为国家储备林建设积累了有益经验

2002年，原国家计委以“计农经…2002?1037号”文批复?重点地区速生丰产用材林基地建设工程规划?，速丰林工程作为“六大工程”之一正式启动。速丰林工程实施15年来，18个重点省区累计完成速丰林基地建设1.67亿亩。速丰林工程使我国人工林面积稳步增加，为10亿亩人工林

持续经营、提高质量奠定了基础。速丰林营造质量显著提高，多年来，速丰林工程人工造林（更新）核实率、合格率均居当年核查重点工程前列。通过新品种选育、育种壮苗造林、推广应用新技术、实行集约经营和定向培育，速丰林科学培育和持续经营水平显著提高，松、杉、桉、杨、竹等速生树种制种、育苗、定向培育和可持续经营模式趋于成熟。速丰林工程运用市场经营机制和工程建设模式，龙头企业、股份制公司、造林大户、家庭林场和“公司＋基地＋农户”等多元化造林，造林面积占到80%以上，成为速丰林建设的新兴主体，形成了我国用材林投入与产出、栽植与管护、管理与经营有机结合的新体制，为国家储备林规模化建设、集约化经营、市场化投入和契约化管理奠定了基础。

第三章国家储备林建设总体思路

第一节指导思想

贯彻落实党的十八届三中全会、中央一号文件“加强国家木材战略储备基地建设”、“建立国家用材林储备制度”精神，围绕京津冀协同发展、“一带一路”和长江经济带战略布局，以“调结构、转方式、惠民生”为核心，以保障国家木材安全为目标，以机制体制创新为途径，以借鉴世行项目经验为突破，推广运用政府和社会资本合作模式，利用好国家开发性、政策性金融渠道，推进与国际贷款项目融合发展，建设一批高水平的国家储备林，为保障国家木材安全奠定资源条件和基础保障。

第二节基本原则

一、坚持政府主导、社会参与

发挥政府宏观调控作用，引导规模化培育储备珍稀树种及大径级用材林资源，保护珍稀种质资源。发挥市场配置资源决定性作用，培育短周期速丰林，增加工业原料林供应。调整林分结构，改进木材品质，增强生态功能。

二、坚持合理布局、重点突出

根据自然地理条件，按适地适树原则，以800毫米等雨

线以南区域为重点，跨省区规划五大地区，布局短周期工业原料林、中周期用材树种和长周期乡土珍稀树种大径级用材林16片基地。

三、坚持创新机制、多种模式

借鉴世行项目、速丰林工程等模式和经验，创新经营管理新机制。坚持良地良种良法培育速生丰产林，坚持补植补造、现有林改培与近自然经营措施相结合，培育针阔混交、复层异龄用材林。

四、坚持政府扶持、多元投入

充分发挥开发性和政策性金融的作用，积极探索财政资金撬动金融资本参与政府和社会资本合作模式。根据现金流和合理利润，科学确定政府出资比例，吸引社会资本投入国家储备林建设，形成平等参与、多元投入、风险共担、利益共享机制。

五、坚持示范带动、总体推进

采用典型引路、示范带动的方式，推进国家储备林PPP 模式建设试点，重点建设一批规模较大、示范水平较高、辐射带动能力强的示范基地，带动国家储备林建设总体推进。

第三节规划编制依据和期限

一、编制依据