水体污染控制与治理科技重大专项2009年度执行情况报告

附件水体污染控制与治理科技重大专项2009年度执行情况报告项目(课题)编号： 2009ZX07632项目(课题)名称：水环境管理体制机制创新与示范研究项目(课题)承担单位：（盖章）中国科学院科技政策与管理科学研究所项目(课题)承担单位法定代表人：（签字）项目(课题)负责人：（签字）项目(课题)起止期： 2009年01月至2011年12月编制日期：2009 年12月26日水专项项目（课题）2009年度执行情况报告编写提纲一、年度计划执行情况1.任务完成情况1）提出国家层面水环境管理体制改革框架；2）完成地方政府水环境管理绩效评估方法；3）开展地方政府水环境保护绩效考核指标体系与考核制度研究；4）开展企业水环境保护监管机制研究；5）水质水量管理部门公务合作的程序与方法；6）初步确定跨部门综合区划的原则、目标；7）初步完成综合区划的监测整合、信息共享和区划目标协调机制；8）提出可操作的跨行政区水污染的协调管理体制方案建议；9）初步形成可操作的跨行政区水污染管理的政策建议10）基本完成农村水污染控制机构改革方案初稿：在重点调查分析我国农村水污染控制机构现状、问题、机构运行效能、运行机制等的基础上，初步提出了农村水污染控制机构改革的总体思路、指导思想、基本原则、机构设置框架、职能配置、责权划分、层级分工等。

11）提出了农村水污染控制绩效考核及问责程序方案初稿：在系统分析我国农村水污染控制目标的基础上，针对农村水污染控制的基层管理部门，初步提出了“基层农村水污染控制绩效考核及问责程序方案（初稿）”。

确定了农村水污染控制绩效考核指标构建的基本原则，指标筛选标准，构建了用以考核农村水污染控制基层管理部门绩效考核指标体系，并制订了各项指标的评分原则、评分标准、计算方法、评分分级等配套方案。

同时，初步制定了包括问责对象、问责内容、问责方式、问责启动、回馈程序、问责跟踪等在内的农村水污染控制问责程序方案。

12）基本完成了农村水环境管理区域类型划分草案：在综合分析农村水环境污染源特征和主要影响因子（如地形、气候、土壤、降雨量、耕作方法等）的基础上，与全国农业污染源普查区域划分方案衔接，提出农村水环境管理分区初步方案，即将全国划分为6个农村水环境管理分区：北方高原山地区、东北半湿润平原区、西北干旱半干旱平原区、黄淮海半湿润平原区、南方山地丘陵区和南方湿润平原区。

在6个管理分区基础上，依据所建立的数据库平台，初步提出了种植业、养殖业、生活污染源三种管理类型区，即实现“分区管理，分类指导”，针对每类管理区，根据污染源排放特征和强度，进一步划分管理等级，目前在进一步的研究中。

13）明确了农村水环境管理分类政策设计初步思路：首先，在农村水环境管理区域类型划分总体框架下，结合前期已经开展的区域化管理政策现状评估及空缺分析结果，明确不同区域现有国家、地方政策在农村水污染控制分类指导方面的缺限或缺失情况；其次，建立与优化管理政策目标，确定各管理分区农村水环境管理目标，并分析目标的可达性和目标实现的约束条件，寻求目标的最优组合，最终建立分区政策目标体系；第三，设计农村水环境管理分类政策，明确不同区域农村水环境管理分类政策调控重点，提出占据主导地位、起关键作用、必须通过分类政策予以调控的领域，根据不同类型政策的主导功能，以种植业、养殖业、农村生活污染作为三类重点控制污染源，设计技术政策、环境经济政策和产业政策及其组合模式，构建全国农村水环境区域化管理政策体系。

14）系统分析总结了我国农村水污染控制技术及政策发展历程：主要包括农业面源污染、畜禽养殖污染和农村生活水污染控制技术及政策发展历程；归纳各种农村水污染控制技术模式、工艺的优缺点，总结了我国农业面源控制技术、畜禽养殖污染控制技术以及农村生活污染等水污染的控制技术标准、政策、建设项目等的实施情况。

15）明确了农业清洁生产激励机制与政策示范设计初步思路：在收集国内外农业废弃物循环利用方案、技术措施、政策法规和认证方法等方面资料的基础上，对国内外农业绿色投入品生产、使用情况及相关政策进行归纳总结，建立了绿色投入品生产厂家及其绿色产品基础数据库。

对国内外农业清洁生产审核与激励机制进行比较分析，整合了国内外农业清洁生产的研究思路与方法，初步确立了我国农业清洁生产审核指标。

16）提出农村生活水污染控制的制度安排与政策措施效能评估方案的初步设计：基于文献综述及设计的调研方案，并结合本子课题的研究目的与内容，课题组研究人员设计了评估农村生活水污染的制度与政策的初步方案，方案不仅描述了评估效能所需要的主要社会经济、制度、政策和技术等方面的变量，而且就如何基于预期得到的变量数值如何开展定性（描述性统计分析）与定量（计量经济模型）评估进行了设计，最终提出了效能评估的思路框架。

2.主要工作进展1)国内外文献资料调研，总结了典型发达国家水环境治理模式的基本经验及其启示研究。

针对目前典型发达国家如美国、英国、澳大利亚等国的水环境治理模式进行案例研究，系统剖析相关治理模式所具有的基本特点、适用范围和局限性，总结和揭示其共性特征和未来发展动向或趋势。

2)结合治理的基本理论，从立法执法、机构设置及权责配置、政策工具、公众参与等多个角度，分析或揭示中国目前水环境治理模式存在的问题及其成因。

3)在中国水环境治理模式存在的问题及其成因分析基础上，借鉴发达国家水环境治理的基本经验，提出新时期中国水环境良治模式的基本架构、体制改革的总体方向和战略愿景。

4)通过文献归纳分析法，大量收集现有国内外政府绩效考核体系及绩效评估方法文献资料等，并区别常规情况下绩效考核方法和非常规情况下绩效考核方法进行分类。

5)在江苏连云港市等地的实地调研，或部门协调等方式，对政府部门、企业及各类媒介现有的相关水环境保护绩效考核资料进行收集，并对其从机构、机制、法制三个维度进行了梳理。

6)提出基于目标管理体系的流域内地方政府官员的绩效评估技术方法，并尝试将环境保护目标纳入现有绩效考核体系。

7)对监管制度行为的激励结构进行了归纳定义，地方政府实施监管行为的激励结构主要包括政绩考核、财政和其它激励；企业履行监管制度行为的激励结构主要包括市场、财税政策和其它激励。

理论方面，搜集和整理了政府与企业间的监管履约行为相关理论，并进行了博弈分析模型构建的初步尝试。

8)在淮河流域干流地区，进行现状调查和利益相关方分析，重点分析环境保护部门、地方水利部门、流域机构等在水质水量管理的职责与利益；9)评估现有水质水量管理的体制与政策，梳理了流域水资源管理机构、区域环保督察中心、流域水污染防治法规在水质水量管理中的有效性和所存在的问题与不足，研究了在水污染防治中进行部门公务合作的程序与规范。

10)通过文献归纳分析法，大量收集现有国内外现有水质区划及区划综合的文献资料等，进行了有关归纳与总结，并提出不同区划部门的协调合作的前提；11)重点分析了海河流域两区划集成的具体方法，提出了技术集成的初步路线；12)跨行政区水污染协调管理和支撑政策研究方面，广泛收集了国内外文献资料，总结了跨行政区水污染管理模式和支撑政策体系的现状，并分析了跨行政区水污染管理的难点问题及其成因，对国外跨界水质管理的成功案例（如莱茵河案例等）进行分析，提炼成功经验，并总结出对于国内管理机制设计的启示；收集和整理了2007年以来淮河流域省界断面每月流量数据和水质评价结果，包括了淮河流域的天气（降水、温度等）、土地利用、河道、数字高程等数据。

13)现有水环境管理制度与跨行政区水污染管理制度的衔接研究方面：广泛收集了国内文献资料，包括公开发表的研究论文、出版的著作、相关政府部门和流域机构的报告、相关法律法规文件等。

在文献资料收集的基础上，分析了目前已形成的水污染管理制度（如水环境功能区/水功能区、水污染总量控制等制度等）之间的相互关系，以及将这些制度与跨行政区水污染管理制度衔接的可能性。

14)课题二组织开展了初步调研和示范，2009年课题组共组织赴云南、四川、安徽、浙江、湖南、山东等地开展实地调研10余次：a)其中赴云南大理洱海开展了农村水污染控制机构及职能设置情况，农村水污染绩效考核及问责程序情况，农业面源污染控制技术及政策落实情况等相关情况的调研。

洱海调研结果表明，大理州为了保护洱海水质，在体制机制建设，绩效考核，污染减排新技术的应用及配套政策制定及实施等方面都取得了突出成绩，对控制农村水污染有一定成效，大大减少了排入洱海的污染物量。

但也存在一定的不足，主要为：一是农村水污染控制管理职能不明确，工作衔接及任务配置不科学，机构设置尚需完善；二是绩效考核重视数量，缺乏质量、绩效考核指标及体系不健全；三是相关技术及服务政策不统一，执行监管手段不强，人为因素较多；四是行政问责不具体，可操作性差；五是公众参与热情不高，参与方式、范围、内容，回馈机制不建全；六是宣传教育不到位；七是农业面源控制技术如沼气技术，测土配方施肥技术，农村生活水处理技术示范效应不明显，污染减控作用体现不具体。

b)赴四川眉山市丹棱县和遂宁市射洪县开展了农业面源控制和农村水污染防治等的调研。

调研结果表明，随着农村经济收入的增加，农业面源污染物排放量也大幅度下降，国家及地方政府的财政补贴在控制农业农村面源污染中起到了积极作用。

但调研中也发现一些问题如一是面源污染防控机制不够合理，政策变动性较强，连续性不足；二是农业面源污染宣传力度不足，农民重视度不够；三是农村水污染防治管理机构缺位，专门针对农村水污染防治的工程缺乏，突出表现为稻田排水缺乏合理配置，直接情况突出，给河道造成污染。

c)赴安徽、云南、浙江、湖北、湖南、山东等地，开展了农村水环境污染状况与管理政策调研，收集分析了太湖流域水质管理、长三角区域环境保护、相关地方市县水环境管理政策；收集了部分试点地区用于管理分区划分的基础数据。

d)赴南方丘陵地区示范区（湖南省长沙县），北方村落聚居区示范区（河北省乐亭县），江苏省常州市武进区雪堰镇雅浦村，重点对农村生活污水处理工艺（城镇污水处理厂小型化工艺，自然处理系统，城镇污水处理厂小型化和自然处理系统组合工艺系统），污水处理技术（稳定塘技术、净化槽技术、土地处理技术）政策（相关标准、法律法规，规范，政策），我国畜禽养殖污染防治技术（厌氧－还田；厌氧－自然处理；厌氧－好氧处理）政策（标准，土地政策，地方政府相关政策法规，资金支持，项目支持），农田面源污染控制技术（土壤养分丰缺指标法，养分平衡法，土壤临界值法，肥料效应函数法，作物营养诊断法，土壤、植株快速测试优化推荐施肥法，节水灌溉法）及相关政策进行了调研。

对各技术的优缺点及适用性进行了综合分析。

e)在实地调研的基础上，进一步明确和落实了示范点，并就相关示范内容与示范点进行了详细交流，其中确定洱海为课题综合示范点，苕溪流域作为课题调研基点和子课题2部分研究内容示范点，宁夏黄河段为课题基础调研点和子课题4重要数据收集点。