PDCA视域下的廉政制度建设风险管理研究

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最低程度，以成功地完成并实现组织机构的总目 标。也就是说通过风险识别、风险量化、风险评价 等风险分析活动，对风险进行规划、控制、监督，从 而增大应对威胁的机会。
PDCA 理论，也叫循环质量管理理论，是由计 划（ Plan） 、执行（ Do） 、考核（ Check） 、修正（ Act） 等 具体阶段不断循环所组成，是全面质量管理所应 遵循的科学程序。其应用原理符合“实践→认识 →再实践 → 再 认 识 ”的 认 识 规 律，每 一 个 循 环 管 理过程都周而复始地运动，上一个循环解决不了 的问题转入下一个循环解决，从而保证了管理工 作的系统性、持续性和完整性。［2］
风险管理作为专门的科学管理技术，是指对 组织机构运行中所面临的内外部的可能危害组织 机构利益的各种风险或不确定性，通过采用各种 方法进行预测、分析与衡量，制定并执行相应的防 范措施，力求把风险导致的各种不利后果减少到
收稿日期： 2011 － 07 － 08 作者简介： 刘丽华（ 1956—） ，女，浙江杭州人，南京航空航天大学纪委书记、研究员； 研究方向： 高等教育管理研究。
（ 南京航空航天大学 纪委，江苏 南京 210016）
摘 要： 廉政风险预警和防控工作是将风险理论和 PDCA 理论引入党风廉政建设的实践与
探索，为高校廉政制度建设提供了新的视角。在高端设计上应将风险预警和防控管理与高校
治理结构的变革、推进现代大学制度建设结合； 建立教育学习制度、风险防范监督制度及风险
廉政风险的预警与防控管理，在高端上应与 高校内部管理改革结合起来，在当前，就是要与高 校治理结构的变革，推进现代大学制度建设结合 起来。
建立现代大学制度的本质，就是要调适大学 与大学外部的各种关系，调适大学内部的关系，建 立多方共赢的利益基础，开放高校的治理结构，形 成 分 享 治 理 机 制，从 而 使 高 校 获 得 和 谐 发 展。 “大学治理结构形式上体现为一种对大学进行管 理和控制的体系，其实质则是大学权力、特别是决 策权力的制度安排问题，既表现为大学内部权力 的分配、协调与行使的制度，也表现为大学与外部 环境、如政府和社会等其他利益相关群体相互作 用的规则。”［4］ 合 理 的 大 学 治 理 权 力 结 构 被 认 为 具有三种重要的特征： 一是能够确立起学术权力 的核心地位，二是能够产生与形成开放多元化的 权力体系，三是能够形成民主、平等、有效的权力 监督机制。［5］
高校的重要使命是多育人才，多出科研成果， 更好地服务于经济社会的发展。内部权力运行不 规范、少数人自由裁量权过大，不仅容易滋生腐败 问题，引发群体矛盾，而且也加大了管理的成本和 难度，影响高校的主业。因此，通过现代大学制度 的建设，变革大学治理结构，能够把大学的运行置 于全社会的视线范围内，自觉接受政府部门和社 会各界的监督，同时，通过大学卓有成效的工作和 卓越的贡献，使自身获得社会广泛的尊重和认可。 可以通过学校董事会、学校发展咨询委员会等形 式，对高校重大事项决策、重要干部任免、重要项 目安排和大 额 度 资 金 使 用 等 等“三 重 一 大 ”决 策 进行高校外部咨询，让社会了解高校运作的过程； 同时，增加高校师生员工全员的有序参与度，进一
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步加强制度的完善和流程的改进，增加教职员工 评价的渠道，充分发扬民主，吸收广大师生员工的 民意，发挥教代会、工会等群团组织和广大师生的 民主监督。接受各有关方面的建议和监督，从而 在预防决策不民主，导致腐败现象的发生等问题 上，实现内部系统与外部系统的一体化。［1］
近年来，随着校院两级管理体系的逐步建立， 学校管理重心下移，校内基层单位在人、财、物管 理上也拥有一定的自主权，加强自身管理，加强制 度建设，为部门中心工作提供良好的保障的要求 十分强烈，开展“廉政风险防控体系”建设正是顺 应了这种需要，可以帮助基层单位找到管理中的 薄弱环节，有利于对症下药，解决问题，在实践过 程中也 得 到 了 基 层 单 位 的 高 度 认 同，这 些 都 为 “廉政风险 防 控 体 系 ”建 设 工 作 的 顺 利 开 展 奠 定 了良好的基础。
健康、科学发展，其重要性、必要性和迫切性自是 题中之义，不言自明。
本文试从制度建设的角度，对高校廉政风险 预警和防控管理体系建设谈一些粗浅的认识。
一、现代管理的理念、方法，为高校廉政 制度建设提供了新的视角
廉政风险预警与防控管理体系建设，是把风 险理论和 PDCA 理论应用到党风廉政建设的工作 实践中，这本身就是一次制度创新。这是在现代 管理理念引导下，进一步将反腐倡廉制度在实际 运行和操作上的程序化、规范化、测评化，通过一 系列具体制度安排，将权力运行纳入风险控制范 围内，使可能发生腐败的领域、环节等明示出来， 便于警醒，便于监督，有助于权力行使者的自律和 他律紧密结合，从而大大降低权力腐败的风险。［1］
第 24 卷第 5 期 2011 年 10 月
南京理工大学学报（ 社会科学版） Journal of Nanjing University of Science and Technology
Vol． 24 No． 5 Oct． 2011
PDCA 视域下的廉政制度建设风险管理研究
刘丽华，徐福民，王成军，胡 苹
2． 风险防范监督制度 我们认为，廉政制度建设最关键在于对管理 工作的监督，对管理工作中可能出现的廉政风险 的预警和防范，廉政制度建设必须和管理工作相 结合，融于管理工作之中，“廉政风险预警和防控 体系”就 是 通 过 在 管 理 工 作 中 查 找 漏 洞，建 立 完 善的制度，达到用制度堵塞漏洞的目的，是廉政制 度建设和管理工作相结合，落到实处的最佳途径 和有效载体。因此，“廉政风险预警和防控体系” 更具有长远性、根本性、可持续性，更具科学反腐 规范性。因而，完善综合监督机制，加强对风险部 门、风险岗位、风险事项的监督，对于不同等级的 风险点，要明确相关部门和单位以及主要负责人 的预防、管理和监督职责。积极推进校务、院务公 开，规范公开内容、办事程序和结果，提高工作透 明度。要通过发挥校务、院务公开等多种监督形 式的作用，最大限度地缩小和规范自由裁量权，避 免出现权力寻租等现象。 3． 风险防范工作考核评价制度 各部门、各单位按照考核标准，每年结合目标 考核、履职考核，对廉政风险预警与防范管理工作 进行一次全面自查和总结，重点是差距分析，量化 效果。学校纪委将廉政风险预警与防范管理的检 查考核纳入党风廉政建设责任制检查考评之中， 同时不定期进行廉政风险预警与防范管理工作专
1． 教育、学习制度 通过教育，增强党员干部的党性观念和党纪 国法意识，提高其政治觉悟和政治免疫力，有效地 — 112 —
防止和遏制腐败行为的发生。 李源潮同志在中央纪委、中央组织部视频会
上指出，要坚持从严治党，不搞不教而诛，而要警 钟长鸣。要按照胡锦涛总书记在中央纪委六次全 会上提出的明确要求，坚持教育在先、警示在先、 预防在先。［6］孔子说： “不教而杀谓之虐，不戒视 成谓之暴，慢 令 致 期 谓 之 贼”因 此，建 立 健 全 教 育、学习的制度，采取多种生动有效的形式，对党 员领导干部及风险岗位工作人员进行正面教育、 警示教育，规范日常行为，学习风险防范的知识， 使风险点所在岗位的人员理解岗位风险所在之 处，和避免风险的制度设计的内涵。这些，正是廉 政预警与防控制度不可或缺的重要组成部分。古 人说 “士清其源，而后可以修身而致用”，通过教 育和学习，倡导积极向上的生活情趣，创造良好的 廉政文化氛围，使广大党员干部在耳濡目染当中 得到熏陶，坚定他们的理想和信念，增强拒腐防变 的能力。［7］
三、建立配套制度，加强对制度的管理， 让制度有效运行，发挥制度的功效
如何将制度创新、制度建设与完善落到实处， 真正发挥制度的功效却是一个值得长期和深入探 讨的课题。
从近几年的实践看，我们认为，围绕人、财、物 等腐败现象易发多发的领域、部门、岗位和环节， 针对人事、财务、资产管理等权力的运作过程，通 过对廉政风险点分析、查找、梳理和确定，制定风 险点防范 制 度 和 工 作 流 程，对 重 点 岗 位、重 点 部 位、重点环 节 的 风 险 点，有 针 对 性 地 提 出 防 范 对 策，制订防范措施，形成以岗位为点、以程序为线、 以制度为面的廉政风险预警与防控制度体系，这 是工作的重点。同时还需要建立“廉政风险预警 与防控”配套制度体系，主要包括以下几方面：
防范工作考核评价制度等配套制度体系，发挥制度功效； 并通过强化使命与责任，营造制度文
化氛围，为廉政风险预警与防控制度建设提供重要保障。
关键词： 制度创新； 高校； PDCA 理论； 廉政建设；A
文章编号： 1008 － 2646（ 2011） 05 － 0110 － 05
在很多人的概念里，廉政制度建设都会被狭 义地理解为廉洁自律方面的规定，提起廉政方面 的制度，很多人第一时间都会想到廉政准则、“若 干个不准”、“多少个不许”等等。事实上，廉政制 度建设还有着更深刻的内涵。
胡锦涛同志在第十七届中央纪委第五次全会 重要讲话中强调，进一步加强预防制度建设，推进 廉政风险防控机制建设，建立健全预防腐败信息 系统，建立健全防止利益冲突制度，形成有效预防 腐败的长效机制。加强廉政风险防控机制建设， 说明我们党越来越重视廉政制度建设，更加重视 廉政建设的制度管理，试图从源头上解决反腐倡 廉的问题。
将这两个理论引入廉政建设领域，表明： 1． 人的管理可以通过制度得以实现。作为 一种结构性存在，人总是生活在一定的制度之中， 人的工作态度、工作行为、工作状态、工作结果等 均通过制度规范加以调整，人与制度有机结合，并 且在互动中实现预期目标。因而，所有存在廉政 风险的事情、岗位、活动、工作等，都可以通过制度 体系的安排加以管理。马克思说： “制度只不过 是个人之 间 迄 今 所 存 在 的 交 往 的 产 物 ”，而 且 是 必然产物。制度一旦从人的活动和社会关系中产 生，不仅赋 予 社 会 关 系 以 合 法 性、稳 定 性 和 普 遍 性，而且也成为人的本体存在方式和发展方式。［3］ 2． 反腐倡廉从过去更多着眼于对“个 体 的 人”的要 求 和 规 定，更 多 地 转 向 对 权 力 运 行 制 度 的关注与安排。把权力主体、权力结构及其运行 等等都被纳入到风险控制的视野之中。 3． 在管理学上，控制分为事前控制、事中控 制、事后控制三种阶段类型，这与反腐倡廉管理中 的要建立前期预防、中期监控、后期处置三道防线 是一致 的。 “惩 前 毖 后，治 病 救 人 ”，是 典 型 的 事 后控制的方法； 建立廉政风险预警与防控体系，则 更多是强调事前控制，属于非法律制度解决反腐 倡廉问题的制度安排，属于管理制度的范畴。 高校廉政风险预警和防控管理，正是将现代 管理科学引入高校党风廉政建设，以期形成预防 腐败工作长效机制的探索与实践。其管理体系建 设的着力点在于： 通过制度建设和流程建设对风险点的运作及 过程加以制度规范，形成结构合理、配置科学、程 序严密、制约有效的权力运行机制，坚决不给任何 权力寻租可乘空间或可乘之机，从制度上铲除腐