关于基层政府政策执行问题的文献综述

关于基层政府政策执行问题的文献综述

作者：刘沛林

来源：《商情》2014年第25期

【摘要】2006年，十届全国人大四次会议将“执行力”概念第一次写进《政府工作报告》，标志着政府执行力建设被纳入国家治理范畴。基层政府作为中国行政体系的最底层，其在政策执行过程中发挥着重要的作用，同时，基层政府的政策执行也面临着不小的困难。本文就基层政府在政策执行中的问题进行分类综述。

【关键词】基层政府政策执行问题一、关于“基层政府政策执行”的概念界定

基层政府的概念界定。一般认为，基层政府是相对于中央政府的，处在政策执行一线的，并与地方居民密切接触的政府。有学者将其界定为政府组织体系中直接参与政策实施和执行的一线政府。另有学者指出基层政府处在我国行政组织体系的“末梢神经”，是国家政策的直接执行者，是直接面向地方居民、承担地方事务治理职责的政府。多数学者在研究时将基层政府默认为乡镇政府或村政府。

政策执行的概念界定。这里的政策一般指公共政策或者社会政策。有学者总结了中国的政策执行的三种模型，分别是官僚制模型，政治动员模型和博弈模型。

执行力的概念界定。执行力问题是学者探讨基层政府政策执行的重点，执行力评价体系也被广泛研究。执行力的本质就是政策执行主体将制定好的政策转化为现实的过程中，所发挥出来的内在能力和力量。

二、基层政府政策执行问题的表现

基层政府在政策执行过程中出现的问题用一句话概括就是：其不能在准确理解政策内涵的基础上，结合当地实际，将中央政策全面、细致并务实地贯彻落实下去。也就是政策执行力不足，具体表现在以下几个方面。

（一）政策执行中的“不作为”

“不作为”主要表现在对政策的拒绝执行、逃避执行、敷衍执行和象征执行上。基层政府在态度上漠视中央政策，在行动上消极对待。“在执行政策过程中仅做表面文章，并未采取可操作性的具体措施，只制定象征性的执行措施，或执行起来虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责，使严肃的政策在形形色色的花架子下变成一纸空文。”

（二）政策执行能力低下

基层政府政策执行能力低下主要表现在两方面，一是执行机械，二是执行低效。

政策执行机械一方面表现在基层政府不能因地制宜地贯彻落实一统性较强的中央政策，“机械照搬其他地区、部门或行业的公共政策，无视公共管理中的新情况、新问题”。

政策执行低效一方面表现在基层政府各个部门不愿意执行那些无利可图且执行风险较高的政策，相互推脱。另一方面，执行低效也表现在对行政资源的浪费上，基层政府动用大量的人力、物力、财力却总不能使政策执行达到预期效果，甚至与之相差甚远。

（三）政策执行中的“乱作为”

“乱作为”现象主要表现在政策附加执行、歪曲执行和政策选择性执行三个方面。

政策附加执行一般意义上是指基层政府受自身利益驱使，在中央政策内容中附加一些新的条款和细则，以服务本地区的私利为目的。地方性的“土政策”是附加执行的一种表现形式。那些违背上级精神、不切实际的规定和做法的“土政策”，往往被乡镇政府打着“因地制宜、灵活实施”的幌子制定出来。

政策歪曲执行一般是指基层政府工作者由于自身素质不高，吃不透中央政策的实质，导致政策执行时“歪曲”，“走样”。

政策选择性执行是基层政府政策执行中的一个特殊现象。基层干部尽职尽责地执行着不受村民欢迎的政策，但是拒绝执行其他那些受村民欢迎的政策。其原因是干部责任制将官员的政绩评价指标量化，故基层政府会想尽办法完成这些数字指标以保全官位。然而不受欢迎的政策往往很容易被量化，那些受欢迎的政策则不容易被转化成有约束力的数字指标，所以基层政府在利益的权衡下和强大的体制压力下会选择性地执行中央政策。

（四）、规避政治风险的“共谋”

“共谋行为”是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。特别地是指基层上下级政府针对其更上一级政府的共谋行为。“共谋”现象有着各种表现形式：基层政府为了掩盖出现的问题，而与它的直接上级一起掩盖问题，规避政治风险；基层政府的直接上级部门出现的问题，要求基层政府共同为之掩盖问题，规避间接上级政府的检查。

最后，希望本文对“基层政府政策执行”的综述能为今后对此问题进行研究的学者提供参考和借鉴。

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