第六章公共政策的执行分析091024
公共政策的制定与执行
一、公共政策的概述（一）公共政策的涵义公共政策是社会公共权威(党和政府）为解决社会公共问题或满足社会公众需要,依据特定时期的目标任务，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定和发布的、用以规范和引导有关机构团体和个人行为的行为准则或指南.这个定义突出强调了四点：（1）公共政策是党和政府的政策，是党和政府解决社会公共问题的一种政治措施或政治工具；（2）公共政策是党和政府规范和引导有关机构团体和个人行为的行为规范或行为准则；（3）公共政策的核心就是要解决社会利益分配的问题，所有公共政策最终都表现为对社会利益关系的处理.因此,公共政策是各种利益关系的调节器.（4）公共政策对社会利益的分配,服从于政府的整体目标需要，服从于政府对利益的追求，如社会稳定、社会发展、人民生活水平不断提高等。
（二）公共政策的类型元政策：是指规范与引导政策过程中政策制定、政策执行、政策评估行为的准则或指南。
总政策：是指政策体系中处于统帅地位的、对一个国家革命和建设事业的全局产生决定性作用的政策.也常常被人们称为”战略决策"。
基本政策：是指执政党和政府为维护和协调事关国家全局和整体利益的，而对社会某一领域、某一方面发展所规定的主要目标、任务和行动准则。
具体政策：一般是指中下层公共管理部门在特定时期、特定范围,为解决特定问题所规定的行动目标、任务和准则.(三）公共政策的功能1.指导功能：公共政策对社会成员的行为和事物的发展起着指引方向的作用。
2.协调功能：公共政策对公众行为和社会发展具有调节、调适功能。
3。
控制功能：政府运用公共政策对社会公共事务中出现的种种利益矛盾进行调节与控制。
4.分配功能：政府的公共政策具有分配社会公共利益的作用.能从公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：（1)与政府的主观偏好相一致的公众.（2）能代表社会发展方向的公众。
（3）在社会中占大多数的公众。
5.推动功能:政府的公共政策对促进经济、社会发展起着巨大的作用。
第六章 政策执行精编版
2020/1/12
安徽师范大学政法学院
4
二、政策执行的特征
作为政策过程的一个重要阶段，政策执行主要表现为以下 六个特征：
1．对象的适用性 即一定的政策适用于一定的对象。政策对象就是政策
作用和影响的对象，它涉及到一定的人和事。 严格地说，政策对象的适用性是指政策的时间效力、空间
效力和政策对人和事的效力。因此，政策对象应当体现三 个方面的内容，一般而言，其标准的表达方式是： “在××范围内，××主体（目标群体），从事××
2020/1/12
安徽师范大学政法学院
19
（三）年龄互补
处于不同年龄段的人们，在阅历、经验、精 力、作风等方面，各有特点。在一个执行群体中， 只有做到老中青合理搭配，才能充分发挥各自的
优势，形成年龄互补，提高整体效能。
老同志经验丰富、处事稳重、思虑周密，但精力有限、 趋于保守；中年同志年富力强，但生活压力较大；青 年同志朝气蓬勃、精力旺盛、敢于开拓，但阅历不够， 经验不足。
（五）个性互补
个性互补指气质与性格互补。从心理学角度看，人的气 质有活泼、兴奋、安静、抑郁等不同类型；人的性格也有内 向、外向、顺从、独立等不同特征。然而，人的个性没有优 劣之分，从某种意义上讲，都有积极和消极的一面。
个性互补，就是将不同气质、性格特点的人合理组合，使他们 相互协调和补充，提高群体的合力与向心力。
强调实施的灵活性，是为了取得更好的执行效果。 但运用不当，也会带来一定的负面影响。如出现 “上有政策，下有对策”、“上有大政策，下有土 政策”的情形。
2020/1/12
安徽师范大学政法学院
6
3．执行的有序性 执行的有序性是指政策执行应保持一定的阶段 性顺序和过程的连续性。这是保持政策执行稳 定开展的基础要素。它要求政策执行程序的每 个环节具有时间上的先后次序。
第六专题公共政策内容的执行
第六专题公共政策内容的执⾏第六专题公共政策的执⾏公共政策经合法化过程后，⼀经采纳即进⼊政策执⾏阶段。
政策执⾏是将政策理想转化为政策现实、政策⽬标转化为政策效益的唯⼀途径。
政策执⾏的有效性事关公共政策的成败。
因此，政策执⾏是政策⽣命周期中最重要的环节之⼀。
公共政策的执⾏活动也是⼀个完整的过程，下⾯的案例说明了这⼀问题。
案例9-1 营⼝市委贯彻执⾏家庭联产承包责任制家庭联产承包责任制是我国改⾰开放以来普遍实⾏和不断完善的⼀项最为重要的“三农”（农民、农村、农业）政策。
辽宁省营⼝市委按照“宣传—试点—推⼴”的程序开展⼯作，确保了该项政策的有效执⾏。
1980年11⽉初，中共营⼝市委召开五届四次全委（扩⼤）会议，系统学习和全⾯理解中共中央[1980]75号⽂件，认识到应当把推选家庭联产承包责任制作为农村改⾰的重要内容。
全市家庭联产承包责任制从1981年10⽉开始酝酿、调查，12⽉上旬县、区召开三级⼲部会讨论贯彻和落实，各县、区层层训练⼲部，提⾼对该政策的认识程度，并在⼀些社队进⾏政策试验。
县乡（社）共抓了102个试点队，参加试点⼯作的县乡⼲部790多名。
1982年1⽉1⽇，中共中央批转《全国农村⼯作会议纪要》。
营⼝市委认真贯彻《纪要》精神。
市委领导带领农⼯部⼲部到农村⽣产队搞调查研究，总结出⼀套包⼲到户的典型经验；并发动群众，指导落实联产承包到户责任制。
1984年1⽉1⽇，中共中央下发《关于农村⼯作的通知》即⼀号⽂件，作出关于延长⼟地承包期的规定，从根本上解除了⼈们长期存在的“三怕”顾虑，即农民怕政策变，冒尖户怕露富，基层⼲部怕犯新错误。
⼀号⽂件有⼒地促进了家庭联产承包责任制的全⾯落实，营⼝全市实⾏这项制度的农户由1982年的76.8%发展到99%。
1984年12⽉24⽇营⼝市委宣布，全市以实⾏家庭联产承包责任制为中⼼的农村第⼀步改⾰已基本完成。
家庭联产承包责任制的实⾏，极⼤地解放了⽣产⼒，推动了农业⽣产的发展。
公共政策分析
公共政策分析第一章导论：公共政策分析的基本理论与框架（1）公共政策是政府，非政府公共组织和民众在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。
（2）公共政策以公共利益为出发点（3）伍德罗。
威尔逊-----公共政策是由行政人员执行的法律和法规拉斯韦尔和卡普兰-----公共政策是一种具有目标，价值与策略的大型计划托马斯。
戴依-----凡是政府决定做或者不做的事情就是公共政策，特别提出“不做”的形式戴维。
伊斯顿-----公共政策是对全社会的价值作有权威的分配（4）公共政策的实质之一是如何增进社会利益。
---1利益选择2利益整合3利益分配4利益落实（5）公共政策（定义）：政府根据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益过程中所制定的行为准则（6）公共政策的基本特征：1.阶级性2.整体性3.超前性4.层次性5.多样性6.合法性（7）公共政策的主要功能：导向功能，调控功能，分配功能（8）邓恩的分析模式：需解决三类问题：事实，价值，规范三种方法：经验方法，评价方法，规范方法（9）公共政策分析的基本要素：政策问题，政策目标，政策方案，政策模型，政策资源，政策评价标准，政策效果，政策环境和政策信息（10）公共政策分析原则：系统原则，预测原则，协调原则，分解综合原则，民主原则第二章政府、市场与公共政策的关系分析（1）社会问题的定义：社会问题是在一个社会群体中至少令一部分人同时感到不满的状态或现象（2）社会问题认定过程中得价值标准：社会福利，效率，公平（3）社会问题的解决途径：（政府，市场主体，社会主体）1.非正式部门：社区2.正式部门：（1）政府（2）市场（3）第三部门（4）社会失灵：市场失灵，政府失灵，志愿失灵（5）政府与其他部门关系：1.替代型2.补充型（6）公共政策实践的趋势：1.市场化趋势 2.第三部门发挥越来越重要的作用 3.社区角色的转变第三章公共政策系统分析（1）官方决策者：立法机关，行政机关，司法机关，中国共产党（2）非官方参与者：1.利益集团戴维。
第六章 公共政策的执行
组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制组 织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的 组织执行机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人 员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理 的利用。 政策实验。政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实 验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完 善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施 的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验的步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总 结实验结果三个阶段。 全面实施。政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序 性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策 要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功 能要素，以保证政策目标的圆满实现。 协调与监控。政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。 协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念 上的认识统一和行动上的一致。 监控是政策实施过程的保障 环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯 彻和落实。
3，“上有政策、下有对策”的现象分析
A，“上有政策、下有对策”的主要表现： “你有政策，我有对策”——替换性执行 “曲解政策，为我所用”——选择性执行 “软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行 搞“土政策”——附加性执行
B，“上有政策，下有对策”现象的成因 ： -中央利益与地方利益间的矛盾 -政策本身的缺陷 ：政策缺乏科学性、不完整、 不配套 ；政策多变；政出多门。 -政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使 -政策执行的监控不力 。
“政策执行”的各种界定
在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。 （普雷斯曼和韦达夫斯基 ） 一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤为组织、解释和应用三种 活动为要。（琼斯） 任何一种化观念为行动的行为都涉及某种简化工作，组织机构把问题 解剖成具体可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构 去执行（斯诺、特里林） 一种动态的过程：负责执行的机关与人员采取各项行动，扮演管理的 角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励 士气，应用协商化解冲突，冀以成就某特殊的政策目标。 （林水波、 张世贤 ）
对公共政策执行的分析报告
对公共政策执行的分析报告政策的根本在执行，政策执行者能否在执行阶段忠于政策的初衷对一项公共政策来说是非常关键的一环节。
因而无论是从学界研究角度还是从社会政策作用角度，我们都非常关注政策的执行。
而在现实的生活中，对与一项政策的执行总会是遇到许多“绊脚石”，其中有包括社会环境在内的政策环境因素，也有更多的人为主观因素。
我们讨论的政策执行是指政府执行系统通过其积极的行动，使政策方案付诸实施的过程，具体而言，是政策执行者运用各种政策资源建立组织机构组合各种必备要素，采取各项行动，使政策观念形态转化为现实效果，实现既定的政策目标。
公共政策可以分为元政策、总政策、基本政策、具体政策。
其主要的过程有：政策的制定、执行、监督、终结、评估等阶段。
政策是执行之源，我国在现阶段的公共政策的制定者主要是体制内的制订者既政党以及少量的参议者即咨询机构。
虽然老百姓不直接参与政策执行，但是政策直接影响着他们的生活与工作，对于一个国家和社会来说，政策是引导社会发展的路标和导向。
公共政策在我们的社会中扮演着举足轻重的角色，它使得我们的生活有章可循，工作有规范可依，它主宰着一个国家的兴衰，主宰着一个民族的存亡。
公共政策涵概军事、政治、社会、经济、生活各个领域，所谓无规矩不成方圆即是如此。
据《南京晨报》2005年19日报道，近年来，一些被人民群众寄予厚望的扶贫干部面对金钱的诱惑蜕变成国家的蛀虫，频频利用手中的权利蚕食国家的扶贫款。
有的国家级贫困县的小小乡长配置的公车竟然是进口的“皇冠”，有的人打着“扶贫”的旗号办实体、搞项目，神不知鬼不觉地将扶贫款“洗”进自己的小金库……近日广西省防城区法院日前以贪污罪、受贿罪、数罪并罚，判处防城港市防城区扶贫办原主任谢乃金有期徒刑11年。
经审理查明谢乃金自2002年9月任扶贫办主任起，在事实扶贫项目过程中，加大开支，4次将扶贫款非法占为己有，共贪污扶贫款近14万元。
仅广西一省在2004年1月至2005年2月，广西省检察机关共立案侦察贪污、挪用和私分救灾款、扶贫款和移民安置款等职务犯罪案件48起，涉案人员56人，占广西检察机关反贪系统立案总数的4%，涉案金额达1100多万元。
第六章 公共政策执行
2.公共政策执行是公共政策的具体实践过程，具有 如下特点： (1)目标的导向性 (2)内容的务实性 (3)行为的能动性 (4)影响的深远性 (5)手段的强制性
3.公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节，
是实现公共政策目标的最直接、最重要、最关键的
决定因素。
公共政策执行在政策过程中具有的地位和作用，具 体而言，有以下几点： (1)公共政策执行是实现政策目标的重要途径。公 共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现。 (2)公共政策执行是检验政策质量的唯一环节。公 共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过 政策执行才能得到检验。 (3)公共政策执行是制定后继政策的基本依据。政 策执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息，是 公共政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和 重要参考。
二、政策执行偏差产生的原因
公共政策执行偏差表现形式多样，其产生的原因也 是复杂的，具体分析起来可以分为两大方面： （一）主观原因 1.政策执行者的自身利益和需求影响着政策的有效 执行。执行者的素质缺陷也是造成政策执行偏差的 原因: (1)由于执行者的专业知识水平有限，不能正确理 解政策的精神实质和内在机理。
（3）经济手段：经济手段是指根据客观经济规律 和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执 行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进 政策顺利执行的方法。 （4）思想政治教育手段：思想政治教育手段是注 重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、 精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策 内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地 去执行公共政策。 （5）技术手段：技术手段是指在采用先进的科学 技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等，来 执行公共政策。
3.因果理论将政策看作一种假设，将政策执行看作 是引导人们到达目的地的地图，关注政策过程中的 因果关系； 4.管理理论强调政策执行是一种管理过程； 5.交易理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的 过程； 6.系统理论将政策执行理解为政策系统与环境进行 物质、能量和信息的交换过程。
第六章公共政策执行
第六章 公共政策执行主要内容政策执行的基本理论政策执行的理论模型与价值途径政策执行的一般程序政策有效执行的前提条件创造性执行政策的问题政策执行工具第一节 政策执行的基本理论一、政策执行的含义政策执行就是指政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。
两大学派的观点：行为学派关注政策作为行动指南的导向性作用，强调政策执行得关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。
组织理论学派则强调政策执行组织机构的作用，认为任何政策都是通过一定的组织得以实施的。
二、政策执行的特征1、对象的适用性2、执行的灵活性3、执行的有序性4、过程的动态性5、执行的协调性6、执行的时限性7、途径的多样性三、政策执行的基本手段1、行政手段（权威性、强制性、对象的有限性和时效性）2、法律手段（权威性、强制性、规范性、稳定性）3、经济手段（间接性、有偿性、关联性）4、思想诱导手段（制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过）四、政策执行的功能1、确保政策目标的实现，是解决社会问题的关键环节2、检验政策成效3、为后续政策制定提供重要依据第二节 政策执行的理论模型与研究途径一、政策执行的主要理论模型1、史密斯的过程模型理想化的政策、目标群体、执行机构、环境因素2、麦克拉夫林的互动模型3、美国政策科学家巴达奇的博弈模型4、雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型5、美国著名政策科学家萨巴蒂尔和马兹曼尼尔的执行综合模型二、政策执行的研究途径1、自上而下的研究途径2、自下而上的研究途径3、“政策/行动连续统”途径4、工具选择途径第三节 政策执行的一般程序1、政策颁布所谓政策颁布，就是下达实施政策的指令。
政策颁布以政策的合法化为前提，有一定的程序和规定。
有两种形式：1、用内部文件形式下发到有关机关；2、通过大众传媒、机关报刊等形式公布于众。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
谁在误解劳动法?
3、“上有政策、下有对策”现象剖 析
❖ 成因： ➢ 利益分配：中央利益与地方利益间的矛盾 ➢ 政府本身的缺陷：政策缺乏科学性、政策多
变、政出多门 政策执行主体的本位主义 ➢ 政策执行的监控不力
3、“上有政策、下有对策”现象剖析
❖ 利弊： ➢ 现实性：存在的合理 调和 ➢ 时间性：可持续发展 ➢ 政治性：稳定与统一 ➢ 经济性：结构、比较优势
的沟通与协调、政策环境
土地流转
六、执行成功的评判标准
❖ 1、存在性 ❖ 2、完整性 ❖ 3、贯彻力 ❖ 4、覆盖面 ❖ 5、副作用
七、具有中国特色的政策执行的基本经验
❖ 有人认为是：
❖
注重政策宣传？
❖
❖
新型农村合作医疗宣传
❖ 重视政策实验？ ❖ 强行执行与说服教育相统一的执行手段？ ❖ 抓中心工作、以点带面的领导方法？
广中医经管学院
第六章 公共政策内容共政策执行概述 ❖ 二、公共政策执行过程与基本手段 ❖ 三、公共政策执行过程的问题分析 ❖ 四、创造性执行公共政策的问题 ❖ 五、政策执行的若干理论模式 ❖ 六、影响政策有效执行的诸因素 ❖ 七、具有中国特色的政策执行的基本经验
广中医经管学院
一、公共政策执行概述
❖ 1、公共政策执行的性质 ❖ 2、公共政策执行的原则 ❖ 3、政策执行的作用与地位
1、政策执行的性质
政策执行是政策规划的继续 政策执行是由一系列行动构成的过程 政策执行是有组织的活动系统 政策执行是一种利益协调
上海”钓鱼执法”案件
2、公共政策执行的原则 ➢ 严肃性与变通性相结合 ➢ 实事求是与开拓创新相结合
❖ 三种政策变通的形式： ➢ 求神似，去形似 ➢ 不求神似，只求形似 ➢ 既不求神似，也不求形似 ❖ “一国两制”伟大构想分析
一国两制的伟大构想
3、“上有政策、下有对策”现象剖析
❖ 主要表现： ➢ “你有政策，我有对策”---替换性执行 ➢ “曲解政策，为我所用”---选择性执行 ➢ “软拖硬抗，拒不执行”---象征性执行 ➢ “搞土政策”---附加性执行
罚款打折----扭曲执行
四、创造性执行公共政策过程中的几个问题
❖ 1、原则性与灵活性的关系问题 ❖原则性：政策的精神实质，“没有规矩，不成方
圆” ❖灵活性：实际出发，因地制宜，审时度势 ❖理由：政策所针对问题的变化特性；政策具有层
次性；政策本身的过程性
2、政策变通：政策灵活性与原则性的辨证统一
三、公共政策执行过程的问题分析
1、机械执行：
“有令必行、有禁必止”，“不折不扣执 行”、“上级推一推、下级动一动”、“考察、 照搬照抄、生吞活剥、消化不良”
三、公共政策执行过程的问题分析
2、野蛮执行 ➢ 执行手段简单化 ➢ 忽视思想教育手段的运用 ➢ 采取极端手段
城管执法
三、公共政策执行过程的问题分析
3、扩大执行---超越职权范围 侵犯其他公共政策执行主体或其他社会组
织、社会成员的权力。 单独行使原本属于若干 部门共同拥有的权力。 擅自加大公共决策执行 力度。
擅自改变公共决策执行的方式方法
三、公共政策执行过程的问题分析
❖ 4、中断执行 ➢ 以点带面执行 ➢ 扭曲执行 ➢ 延缓执行 ➢ 局部执行 ➢ 不按程序执行
2、公共政策执行的原则
➢ 迅速果断与注重效益相结合 ➢ 强制执行与说服宣传相结合 ➢ 目标统一与途径多样性相结合
打击传销不力 一票否决
3、政策执行的作用与地位
➢ 政策价值实现的基本途径。在实现政策目 标的过程中，方案确定的功能只占10%， 有效执行的作用则占90%。
➢ 检验政策正确与否的唯一标准 ➢ 政策过程的中介性环节
3、“上有政策、下有对策”现象剖析
❖ 治理：
➢
制度上明析分权
➢
政策体系的科学性
➢
“全国一盘棋”
➢
加强监督，从严治政
➢
具体问题具体分析
五、影响政策有效执行的诸因素
➢ 政策问题的性质：问题的类型、目标、变化程度 ➢ 政策本身的因素：正确性、具体明确性、充足性 ➢ 政策以外的因素：目标团体、执行人员、机构组织间
二、公共政策执行过程与基本手段
➢ 1、政策执行过程： ➢ 准备阶段：政策宣传 政策分解
物质准备 组织准备 ➢ 实施阶段：政策实验 全面实施
协调与监控
农业保险在石家庄试点
农业保险由试点走向在全国全面展开
总结阶段：绩效评估 追踪决策
二、公共政策执行过程与基本手段
❖ 2、政策执行的基本手段 ➢ 行政手段 ➢ 法律手段 ➢ 经济手段 ➢ 思想诱导手段 ➢ 技术手段