王乐夫、蔡立辉《公共管理学》笔记

第1章导论

1.1 公共管理学概述

1、公共管理的含义

（1）概念：公共管理学是公共行政的一个分支学科，它是重视公共组织或非营利组织实施管理的技术和方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别。

（2）与西方国家不同，在中国，公共管理还是一个独立的学科。

2、1993年，波齐曼《公共管理：艺术的现状》论文集（第一次全学会）；

1993年，凯特尔、米尔沃德《公共管理的现状》论文集（第二次全学会）；

1990年，波齐曼、斯特拉斯曼《公共管理战略》（第一部较完整的公共管理教科书）。

1.2 公共管理学到概念范畴

1、基本范畴：公共public 公共管理学的基本范畴，public management, public administration, public policy, public affairs, public goods , public services , public sector, public governance.

2、公共管理与公共行政

（1）学派之争：第一，认为公共管理是公共行政的一个学派；第二，认为公共管理已经成为一种独立的范式；第三，认为公共管理在实践上就是以市场化和企业精神为主要特征的公共行政改革。主流观点认为，公共管理作为独立的范式还没有出现。

本书认为公共管理学是公共行政的一个分支学科，它是重视公共组织或非营利组织实施管理的技术和方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别。

（2）相同：在一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。

（3）相异：设计——运作、政府行政机关——非政府公共组织、政治法律行政手段——管理经济手段、过程程序内部取向——结果外部取向。

（4）中国：公共管理不仅是一个独立的学科概念，而且是大于公共行政的学科概念。

3、公共产品

公共产品也称为公共物品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，具有消费的非竞争性和非排他性。相对于的是私人物品（private goods），具有消费上的竞争性和排他性。

福利经济学家认为，政府提供公共产品比私人提供具有更高的效率。

新自由主义经济学思潮，怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性，从理论和经验两方面论证了公共产品的私人供给可能性。

4、公共政策

（1）相同：第一具有相同的基本属性——公共性，第二公共政策与公共管理相互作用，公共政策指明了公共管理的基本方向，公共政策依赖具体的公共管理活动去执行。

（2）相异：公共政策是制定社会的秩序和行为规则，公共管理是通过实施公共管理行为来实现公共利益。

5、工商企业管理

（1）性质不同：公共领域——企业内部事务领域；

（2）目标不同：公共利益——营利；

（3）内容不同：公共事务——企业经营行为。

6、公共治理与善治

治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和的持续过程。

1.2 公共管理学的研究对象

1.2.1 公共管理的兴起

1、公共行政的发展演进

（1）传统的公共行政学traditional public administration，着重从制度、体制的架构与研究上寻求提高公共行政效率的途径，把专业分工原理广泛引入公共行政之中。

代表人物：威尔逊、泰勒、法约尔、韦伯、古利克、厄威克。

重要观点：威尔逊政治——行政二分法，对于公共行政学从政治学中分离出来成为独立的学科，以及调和民主宪政内涵要求与行政效率理论冲突具有重要意义。怀特《行政学导论》，标志公共行政学的基本形成。

（2）行为科学公共行政学behaviorism public administration，着重从人和组织行为对效率的影响上寻求提高公共行政效率的途径。

代表人物：巴纳德、西蒙、波齐曼、凯特尔、普雷斯曼、韦尔达夫斯基。

（3）新公共行政学new public administration，发展了社会公平理论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平social equity，主张效率至上转为公平至上。

代表人物：弗雷德里克森。

（4）政策科学policy science 与公共政策分析public policy analysis，谋求政策科学、政策分析与公共行政的结合，重点研究政策执行和公共项目，不再重点研究机构institution。

代表人物：普雷斯曼、韦尔达夫斯基、拉斯韦尔。

2、公共管理的产生

公共行政的研究表现出两种价值取向，一种是管理主义的取向，关注效率，强调工具理性；一种是宪政主义的取向，关注民生、社会公平，强调对公共权力的制约和限制。公共管理表现出强烈的管理主义倾向，公共管理学是新泰勒主义的复兴，或者说是古典行政学的回归。

产生原因：一是公共政策分析学派的局限性，二是公共政策执行研究的焦点，由组织结构与过程想项目与绩效转移。

90年代，公共管理学逐步成为与公共行政、公共政策一起进行公共部门研究的三大途径。

1.2.2 公共管理学的研究对象

1、研究对象：公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理活动及其规律的学科。公共管理学以公共管理活动为基本对象。

我们主张公共管理是经济学、管理学乃至社会学等多学科融合的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在联系，极容易导致把公共管理看作纯技术化的管理主义倾向。

2、理论体系：一是主体理论，含公共组织、公共领导理论；二是价值与规范理论，含公共政策、公共管理伦理、公共责任、公共管理法律和公共管理监督；三是资源管理理论，含人力资源管理、公共预算与公共财政管理、政务信息资源管理；四是危机管理及公共管理技术与方法，含危机管理、治理新工具（市场化工具、工商管理技术和社会化手段）、公共部门绩效评估；五是改革与发展理论，含公共部门改革、公共治理新模式。

1.3 公共管理学的研究途径和方法

1.3.1 公共管理学的研究途径

1、公共行政学：早期——制度或法理的研究途径、20世纪20年代——原则研究途径（科学管理革命）、三四十年代——经验科学研究方法，如观察、实验、调查、访谈（行为主义革命）、二战后——运筹学、系统分析、案例研究等新的研究方法及手段。