公安行政执法要从根本上兴利除弊1

公安行政执法要从根本上兴利除弊摘要：公安行政执法工作服从、服务于“全面建设小康社会”这一大局，必须从根本上冲破传统执法思想的桎梏，摆正位置，兴利除弊，加快行政管理改革步伐，尽快完成由管理型向服务型的转变。

关键词：公安行政执法破除传统思想实现管理型向服务型转变“全面建设小康社会”是党的十六大为全党全国确定的一项新世纪的宏伟奋斗目标。

这一目标体系不仅包括有经济增长标准，而且包括了以法治国基本方略的全面落实。

公安行政执法工作要服从、服务于这一大局，就必须从根本上冲破传统执法思想的桎梏，摆正位置，兴利除弊，树立为全面建设小康社会服务的思想观念，尤其要加快行政管理改革步伐，尽快完成由管理型向服务型的转变。

一、公安行政执法中传统执法思想的突出表现社会主义中国已经进入到了全面建设小康社会的新阶段，在告别了“左”倾思想统治和短缺经济时代、解决了温饱问题之后，自由、文明、民主、法治、有序成了社会和民众新的追求和向往。

但是，由于公安机关及其人民警察执法观念的偏差，给社会尤其是民众个人造成的切肤之痛，至今仍未消除，有些问题还是比较突出的： 一是违法违纪屡有发生。

有的民警重打击、轻保护，忽视民权、民意、民情、民心，片面地、简单地将打击犯罪等同于保护人民，忽视了对公民权益尤其是对私权利的保护；有的执法则看对象，对领导、集体和民众个人，缺乏一视同仁的思想和态度；还有的把执法和管理活动作为小集体和个人利益的工具，以执法、管理为名，实施滥收滥罚，导致“三乱”有增无减，甚至一些领导干部贪污受贿，疯狂敛财，被群众称之为“造钱机器”，影响十分恶劣。

二是违犯程序随意执法。

有的民警办事不按法定程序，重实体法、轻程序法，认为只要执法行为实际效果合法，违犯法定程序无关紧要；有的不按规定向当事人公开办事程序，对法定程序随意理解，甚至在程序上刁难当事人，想怎么办就怎么办，我行我素；在一些地方民警询问犯罪嫌疑人不履行告知程序，几乎成了普遍现象。

据佛山市2000年司法公正调研报告显示，有41%的嫌疑人反映侦查人员讯问时没有依法告知聘请律师的权利，有25%的嫌疑人、受处罚人反映侦查人员讯问时没有首先讯问是否有犯罪行为，并告知陈述或辩解的权利。

三是刑讯逼供屡禁不止。

少数民警证据意识淡薄，以管人者自居，根本不把执法对象的权利放在眼里，专横跋扈，随心所欲，耍特权，抖威风，在审讯时，辱骂、体罚犯罪嫌疑人，甚至搞刑讯逼供，违反规定，滥用枪支警械。

三水市大塘派出所民警陈某刑讯逼供一案，导致一人死亡，两人轻伤，一人轻微伤，其本人被判处有期徒刑4年，剥夺政治权利4年。

四是徇私枉法情况严重。

一些民警处理案件时，私欲膨胀，枉法办案，有的给当事人通风报信，做降格处理；有的内外勾结、帮当事人拾关系，找门路，四处活动；甚至有的人充当了社会黑恶势力的保护伞。

河南省义乌市公安局6名干警干预经济纠纷，绑架该市乡镇企业局局长，并殴打证人。

后因媒体曝光而被迫放人。

但他们对当事人蛮横地说：“今天放了你，明天再抓你，我们吃的就是这碗饭。

”二、公安行政执法中存在传统思想的多种原因造成当前公安行政执法思想、观念和行为比较落后的因素是复杂的，既有历史的和现实的因素，也有法律制度和执行落实的因素，其中比较突出的是：(一)封建思想遗毒的影响仍然存在。

中国是一个经历了漫长封建社会发展史的国家，封建社会又具有专制性、不平等性、等级性、庶民百姓缺乏法律主体资格和地位的特点，其法律制度也是具有皇帝钦定，百姓执行，诸法合一，实体至上，程序发育不全的鲜明特点。

同时，中国社会发展中又跳过了资本主义这一历史阶段，资本主义法律缺乏生存空间，其中所具有进步意义的法律理念和制度，也没有能够在中国得到充足的发展，从二十世纪初爆发的“五四”运动到建国之初，中国社会虽然多次开展过反封建运动，但封建社会的遗毒并未完全消除，仍然在对人们的思想意识产生着影响。

加之，我国在建国后相当长的一段时间内，错误地奉行“以阶级斗争为纲”的路线、方针和政策，至使司法机关的专政性和法学的阶级性异常地得到了彰显，变得单一而突出，甚至掩盖了其它的属性。

这一错误思想和做法在执法人员中的影响也远未消除。

(二)公权至上的思想十分深厚。

长期以来，公安人员奉行公权至上的原则，忽视私权利益，有时为了公权利益“宁可冤枉好人，也不放过坏人”，于是，在保护公权利益与保障被告的权利、自由同时并存的情况下，往往不能较好地将二者统一起来，总认为保障被告的权利、自由不应妨碍打击犯罪活动的展开，因此，导致了公权利益优先和实体优先的思想，甚至出现司法权扩大化和自由裁量权运用过程中随意性过大的倾向。

和公权至上紧密相连的是政策优先、法律为后的思想长期存在，突出表现为在政策与法律的关系上，简单地认为政策是法律的依据，法律是政策的具体化，因此，执法与管理往往以政策为主，这又从具有灵活性、具体性、效用性的政策角度，强化了公权至上的思想。

(三)公安机关的角色处于非稳定状态。

从我国公安工作的历史可以看出，长期以来，公安机关的角色定位一直处于非稳定状态，从建国初期到现在，大体经历了三个时期：二十世纪五十至六十年代，公安机关被定位为“武装性质的半军事化单位”，主要强调“武装性质”，要求其向军队看齐，从而导致军警难以区分。

二十世纪七十至八十年代中期，公安机关被定位为“无产阶级专政的柱石、工具和刀把子”，主要强调其国家机器的“暴力”属性，从而淡化了公安机关的服务性质。

二十世纪九十年代以来，公安机关被定位为“国家的治安行政力量和刑事司法力量”，这一定位强调和突出了公安机关的司法性质，但在一定程度上混淆了机构职能和性质的区别，与《宪法》确认公安机关是国家行政机关的定位存在着距离。

公安机关定位的不稳定状态导致了警察地位、身份、责任的模糊，使公安机关的执法与管理工作出现了扩大化、无限化的趋势，“严格执法，热情服务”的要求难以到位。

(四)行政法律资源不足。

我国行政法制建设起步较晚，导致行政法律资源不足，立法体制不完善、权限不明确、法律规范的效力层级较低，严重滞后于社会发展的实际需要：一是公安立法呈现分散状态。

当前，公安法制仍采用分散立法，明显削弱了法制的统一性、协调性。

公安行政执法具有广泛性、多样性的特点，许多法律和法规都涉及到公安行政执法，似乎公安人员的权力很多，但具体到执法实践而言，又往往缺乏有效、准确和便于执行的法律法规，造成了该管的没管好，不该管的硬去管的无序、无效的状态。

二是公安行政程序缺乏统一和具体的规范。

公安行政执法既包括行政处罚、行政法制措施、行政许可及决定，也包括其他一些公安行政执法的规则和要求。

但是，目前，我国还没有可资适用的统一的程序法典，设有程序规定的法律法规，也是分散于法律法规中，其中的实体规定与程序规定也没有明确划分，且标准不一，在打击处理时往往会出现有法难依的状况。

三是执法实体规范存在着滞后和被动。

部分公安法规条、款、项的法律概念界定不清，过于笼统，又缺少必要的法律解释，导致难以遵循，可操作性差。

例如，《行政处罚法》规定的适用听证的范围就太小，一些重要的行政执法手段，诸如收容教育、少年管教、劳动教养等都没有列入听证范围；一些特定领域尚存在法制空白，如“三陪”、男妓等问题，客观上造成了执法活动无法可依。

三、公安行政执法冲破传统执法思想桎梏的基本途径第一，积极构建新型的执法观念。

面对政府职能正在向“宏观调控，提供服务”方向转变的现实，公安机关必须积极构建具有丰富性、层次性、变动性的新型执法观念：一是构建法律至上的观念。

众所周知，计划经济是权力经济，要求权力至上，而市场经济是法制经济，要求以法而治。

也就是说，法律不仅要成为手段，更要成为目的和价值追求，因此，一定要克服经济利益高于法律原则的思想，克服地方、部门利益高于法律利益的思想，尤其要克服长官意志高于法律法规的思想和领导“口头指示”高于法律、政策和规定的倾向。

二是构建权利本位的观念。

法治社会必定是一个权利社会，因此，公安行政执法必须适应公权范围逐步缩小、私权社会逐步形成的社会形势，确立权利本位思想，正确认识和处理权利与权力的关系，使权力服务、服从于权利；做到以权利制约权力，防止权力的恣意横行；加大公权力对私权利的保护力度，减少并禁止以公权侵犯私权的现象。

三是构建公正与公平的观念。

公正既是执法工作追求的重要价值目标，也是社会与公众对公安行政执法工作的基本要求；公正的前提是平等，离开平等，则无公正，只有特权。

因此，一定要通过程序公正实现实体公证，彻底改变“重实体、轻程序”的错误做法，平等地看待执法对象，彻底的将人文主义的思想观念融合于行政执法的实践过程之中。

第二，建立科学完善的公安法规体系。

公安立法工作要按照党的十五大提出的“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会法律体系”的总要求，坚持从实际需要出发，以宪法为依据，遵循立法的规定，贯彻公开、公正、便民、利民和教育与处罚相结合的原则，在保障立法质量的前提下，加快立法进程，尽快建成以人民警察法为主体，以公安刑事法规、监督法规、治安保卫法规、公安行政管理法规、公安组织人事法规、警务保障法规和国际警务合作法规为主要门类，由公安法律、法规、规章和地方性公安法规、规章组成的比较完善的公安法规体系，基本上做到公安工作和队伍建设都有法可依，有章可循，把各项公安工作和队伍建设全面纳入法制轨道。

当前，要认真做好对公安法律、法规、规章和其它规范性文件的的清理、修改和废止工作。

第三，切实加强警察职业道德教育。

公安机关是具有武装性质的治安行政力量和刑事执法力量，是国家政权的重要组成部分，与人民群众有着千丝万缕的联系。

适应公安行政工作需要，加强对人民警察职业道德建设，要从两个方面切实加强：首先要促进广大民警政治业务素质的不断提高，严格、公正、文明执法，树立人民警察的良好形象。

严格、公正、文明执法，是对公安民警职业的基本要求，也是每个民警应当具备的基本素质。

通过加强民警职业道德教育，来激发广大民警的爱岗敬业、无私奉献的精神，刻苦钻研业务，不断提高执法水平，做到有法必依，执法必严，违法必究，自觉同各种违法违纪的行为做斗争，让党委政府放心，让社会民众满意。

其次要促进广大民警热情为人民服务，密切警民关系，推动专门工作与群众路线相结合方针的贯彻落实。

全心全意为人民服务既是公安机关的根本宗旨，也是民警职业道德建设的核心内容，要通过教育彻底改变一些部门和民警存在的“冷硬横推”的问题，改进和提高民警的思想和工作作风。

第四，完善公安行政执法监督制度。

宪法和法律、法规已经规定了许多对公安机关的监督制度。

进一步完善执法监督机制要把警务公开作为一项制度长期坚持下去。

要在法律允许的范围内，公开执法依据、执法权限、执法程序和执法结果，不断增强执法工作的透明度。

要完善特邀监督员制度、警民联系制度、执法办案回告制度、案件回访制度和领导公开接访制度。