海事特别行政法之航道法

航道法
中国是世界上较早利用水运的国家之一。

相传在大禹时已“导四渎而为贡道”，开始利用天然河流作为航道。

航道是水运的基础设施，发展水运首先要建设好航道。

为了消除航行障碍，延长航道里程，加大通航船舶吨位，为了将各个水系連接成四通八达的航道网，以充分发挥水运的优越性，都必须兴建航道，设立航标等工程，并且行政管理部门要加强航道管理。

所谓的航道法，是指规定有关航道的管理机构，航道的规划和建设、保护和养护，及对其相应违反行为进行处罚的法律法规的总称。

而航道行政执法，是指“各级人民政府交通主管部门及其依法委托的航道管理机构、法和法规授权的航道管理机构在其职权范围内，依据国家的法律、法规和规章，对航道行政管理相对人作出影响其权利和义务的具体行政行为，是贯彻执行航道法规的社会性管埋活动。

”1从这两个名词的定义上，我们可以推断出，航道法属于海事特别行政法的组成部分。

本章，笔者将着重对有关航道法中有关行政法的部分内容作一介绍。

第一节基本知识
一、航道
所谓航道，是指在内河、湖泊、港湾等水域内供船舶及排、筏安全航行的通道，由可通航水域、助航设施和水域条件组成。

按形成原因分天然航道和人工航道，按使用性质分专用航道和公用航道，按管理归属分国家航道和地方航道。

国家航道和地方航道都属于公用航道。

按所处地域分为内河航道和沿海航道。

按通航时间长短可分为常年通航通道和季节通航航道。

还可按所处特殊部分定名，如桥区航道、港区航道、坝区航道、内河进港航道和海港进港航道等。

但我国的《中华人民共和国航道管理条例》（以下简称《航道管理条例》）第五条，只将航道分为国家航道、地方航道和专用航道。

依《中华人民共和国航道管理条例实施细则》（以下简称《航道管理条例实施细则》）第三条和第四条的规定，国家航道是指：（一）构成国家航道网、可以通航五百吨级以上船舶的内河干线航道；（二）跨省、自治区、直辖市，可以常年（不包括封冻期）通航三百吨级以上（含三百吨级）船舶的内河干线航道；（三）可通航三千吨级以上
1王志超主编：《航道行政执法》，中山大学出版社，2002年版，第80页。

（含三千吨级）海船的沿海干线航道；（四）对外开放的海港航道；（五）国家指定的重要航道。

地方航道是指：（一）可以常年通航三百吨级以下（含不跨省可通航三百吨级）船舶的内河航道；（二）可通航三千吨级以下的沿海航道及地方沿海中小港口间的短程航道；（三）非对外开放的海港航道；（四）其他属于地方航道主管部门管理的航道。

而对于专用航道，《航道管理条例》及其实施细则都没有对此作了明确的定义。

业内用的较多的定义是：专用航道指由军事、水利电力、林业、水产等部门以及其他企业事业单位自行建设、使用的航道。

二、航道行政管理机关
对于航道管理，《航道管理条例》第四条规定：“中华人民共和国交通部（现已改为“交通运输部”，笔者注）主管全国航道事业。

”第六条规定：“国家航道及其航道设施按海区和内河水系，由交通运输部或者交通运输部授权的省、自治区、直辖市交通主管部门管理。

地方航道及其航道设施由省、自治区、直辖市交通主管部门管理。

专用航道及其航道设施由专用部门管理。

国家航道和地方航道上的过船建筑物，按照国务院规定管理。

”
具体而言，则是国家航道主要由包括航务管理局（包括长江航务管理局和珠江航务管理局）及交通运输部水运局、部海事局等来管理。

对于地方航道，由各省、直辖市、自治区的交通厅下的航道管理局等对航道进行管理。

但在有些情况下，却存在着多个行政部门职能交叉，多头管理的现象，如对于河道采砂的管理部门，就有地质矿产主管部门（如国土资源部）、环保主管部门、水利主管部门、交通运输主管部门和航道主管部门等五个部门“五龙闹海”，而由于不同部门的发展目标等都不同，其对航道的管理及利用程度等都不一样，对于一些对自己部门有利的各部门就争着管，而对己不利的又互相推诿，这就容易产生协调难、管理困难重重。

同样地，对于相应地法律法规，也是如此，这一点，笔者将在下一节提及。

航道和航道设施受国家保护，任何单位和个人不得侵占或者破坏。

交通部门应当加强对航道的养护，保证航道畅通。

修建与通航有关的设施或者治理河道、引水灌溉，必须符合国家规定的通航标准和技术要求，并应当事先征求交通主管部门的意见。

第二节航道法法律体系
为了更好地对于水资源进行综合利用和保护，加强航道执法，首先要进行航道立法，需要有航道法规对航道管理部门的执法进行指导规范。

但一直以来，对于航道管理的立法，都存在着立法滞后，法律法规不足；对于航道保护和发展的法律基础，也相应比较弱；且由于多头管理，各部门价值取向不同，所导致的航道管理法规的相互冲突。

在水资源综合利用保护方面，国家先后发布了《水法》、《防洪法》、《渔业法》、《海域资源管理法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等法律，但这些涉水法律中航道保护的力度不够，有些对发电和养殖等有利的方面恰恰会危害航道。

例如，由于水电水电枢纽的发展能给地方经济带来重大利益，各地政府纷纷鼓励水利水电枢纽工程的建设，但却没有考虑建设水利水电工程建设过程中对航运发展，航道管理带来的影响，这些非正常的开发不执行航道法规、规章，不采纳航道管理部门的意见，不依照通航技术规范、标准进行，导致航道资源遭到严重破坏，甚至出现断航现象。

而对于航道管理，我国目前只制定了《航道管理条例》及其实施细则、《中华人民共和国航标管理条例》（以下简称《航标管理条例》）及《中华人民共和国河道管理条例》等法规规章，1988年实施的《水法》中，原本是规定有部分有关航道及航道设施的保护，但在2002年对《水法》进行修订时，却将涉及航道资源保护的条款删除。

所以现如今的航道管理法规层次不高、执法手段欠缺，再加上部分地方政府的干预，使航道部门对一些肆意破坏航道资源的行为不能有效制止。

从已制定的有关航道管理的法规上看，数量也比较不够，主要是由国务院制定的法规、交通运输部制定的部门规章，包括《河道管理条例》、《内河交通安全管理条例》、《中华人民共和国航标管理条例》及《关于加强河道采砂监督管理工作的通知》、《船闸管理办法》、《航道建设管理规定》、《航道工程竣工验收管理办法》等，及各省、直辖市、自治区制定的地方性规章，如《安徽省航道管理办法》、《江苏省内河交通管理条例》、《江苏省航道管理条例实施办法》等等。

所以说，有关航道法，其远远未形成一个完整的法律体系。

多年来，业内就在呼
吁，早日出台专门的《航道法》，将原来的《航道管理条例》上升为法，并且就《航道法》的立法体例、主要内容等都进行了探讨，2010年1月，《航道法》的立法已正式列入国务院法制办工作计划，现在虽已过去两年了，我们仍期盼《航道法》能尽快出台，让航道管理部门有法可依，更好地对航道及航道设施进行管理和保护，不断改善通航条件，保证航道畅通和航行安全，促进航运事业的发展。

第三节航道管理领域的海事行政许可
对于航道管理机构的海事行政许可权，特别是省、自治区、直辖市交通运输主管部门设置的航道管理机构，存在着执行依据不足的问题。

原因在于目前，航道管理局的性质属于事业单位，《中华人民共和国行政许可法》明确规定：行政机关不得将许可权委托给事业单位，除非法律、法规直接授权。

2但遗憾地是，目前除了广东、江苏、广西等少数几个省份出台地方性法规授权航道管理机构行使行政许可权外，其他省份的航道管理机构均无行政许可权。

3当前，航道管理部门在行政执法过程中所依据的主要是《航道管理条例》和《航道管理条例实施细则》，但
国家运用法律等手段对可以通航、发展水运事业的水域的管理。

既是水资源管理的一个方面，又是交通管理的组成部分。

其目的是不断改善通航条件，保证航道畅通和航行安全，充分发挥水上交通在国民经济和国防建设中的作用。

1987年国务院以国发[1987]78号文发布了《中华人民共和,国航道管理条例》, 自1987 年10 月1日起施行。

1991年交通部制定了《中华人民共和国航道管理条例实施细则》，于同年10月1 日起施行《条例》和《实施细则》的颁布和实施，“是交通法制建设的一件大事,是把航道行政管理纳入法制化轨道
2《行政许可法》第二十三条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。

”
3陈明辉：《浅淡航道行政执法中存在的问题及其对策》，《交通建设与管理》，2007年第4期。

的一个重要标志。

”4
4交通运输部教育司组织编写：《航道行政管理实用法律法规》，人民交通出版社，1997年版，第41页。