土地流转应维护农民利益_四川成都农村土地流转调查分析

一、 农村经济市场化发展的必然要求
农村家庭联产承包责任制在因赋予农民相对的 土地经营权、个人生产活动自主权而极大地调动了 农民积极性的同时， 也开始把广大农民推向市场， 使 其在相当大的范围内通过适应市场的要求自主地解 决生产、 生存和发展问题。尤其是承包制被制度化、 法律化后， 农民除了纳税（ 越来越多的地区实行公粮 货币化） 外几乎完全自理， 事实上这时的农民在主体 上其生产生活状况已经由市场来决定，尽管他们适 应市场的能力极差。 城市化进程的加快，农业生产组织经营方式的 市场化变革，在农产品商品化程度提高的同时其相 对价值下降， 城乡隔离的松动， 农民市场经济意识的 强化和流动迁移能力的加强，企业商品化项目入驻 农村或对农村辐射……， 这种种驱动因子， 一方面使 大量的农民只身随市场这支无形的手离开农村； 另 一方面使农民有意识地跟随市场进行农业生产经 营，农村经济因其最关键而活跃的主导要素—— —农 民的全面市场化而完成了向市场经济的转型。市场
彩的放大以及农 村 集 体 的 异 化 ， 为 地 方 政 府 甚 至 官员使得目前广 泛 推 行 的 土 地 流 转 特 别 是 借 征 用 之名强制流转而 忽 视 农 民 的 利 益 ， 造 成 农 民 失 去 赖以生存的土地 而 只 得 到 低 补 偿 费 用 。 文 章 提 出 归还农民的基本权利 ， 加强依法行政， 规范土地流 转（ 征用） 程序， 完善监 督 机 制 ， 确保土地流转不伤 害农民， 在维持其正常生 活 （ 生存） 的基础上合理、 有效地进行土地征用和流转。 关键词： 土地流转； 农民利益； 依法行政； 土地征用 中图分类号： #$"% （ !&% ） 文献标识码： ’
土地调查与评价
第 !" 卷
文章编号： %"")(,!%" （ !""$ ） "$(%)("$
土 地 流 转 应维护农 民 利 益
— —— 四川成都农村土地流转调查分析 于代松
（ 四川工业学院 区域社会经济研究所， 四川 成都 +%""$)）
摘
要： 农民的相 对 弱 势 地 位 ， 农村土地集体化色
经济效益。但也存在着相当的流转不规范和损害农 民利益、 违反土地承包法的情况。 为此， 我们选择成都市双流县的协和、 白家 乡 ， 郫县的红光镇， 彭州市， 都江堰市的白沙乡等地进行 农户访问和当地主管部门咨询，了解土地流转的情 况， 进行了初步分析。
二、 成都市农村土地流转现势
近年来我市农村土地流转较为普遍，无论是地 方政府还是村社、个人都较大面积地参与了各种形 式的土地流转，在国家政策未公开表态之前多是以 私下、 临时、 “ 打擦边球” 等不规范形式进行。随着中 央政策界定农村土地承包经营权的稳定化并受法律 保障， 特别是四川省《 关于做好农村土地使用权合理 流转工作，促进农村经济发展的意见》 （ 出 !""! 年） 台， 农村土地流转迅速活跃， 规模更大， 期限更长， 参 与者更多， 形式更多样化， 势头甚猛。调查显示：
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全市近三成农户参与过土地流转， 七成以上
农户希望有土地流转权力并愿意参与流转，投资者 （ 土地使用需求者） 强烈期望农村土地的快捷、 低成 本、 规范化流转并希望减少谈判对象和次数（ 目前倾 向于同地方政府交易） ， 地方政府愿意支持土地流转 但担忧税收（ 目前按土地或人口征收） ， 同时强调自 己在流转过程中的权力、 利益， 且有着相当协 和 乡 、 县红光镇等地土地流转极为普遍，参与流转土地约 占土地总量的 &"% ， 但仍以农业经营为主的彭州、 金 堂两地不足 &% ， 金堂云和镇因劳动力大量外出导致 该地土地流转达 ’&%左右。 社内部农户 ! 土地流转的形式主要有： ! 本村、 间流转（ ； 外来业主） 租赁（ 占 ("% " 对外（ &"% 左右） 左右） ； ； 少量） 。 &% ） # 土地股份合作（ $ 返租倒包（
! 流转的利益补偿形式有： ! 帮助承担土地分
摊的税费提留； " 以粮食为基础折算的土地净收入 补给； # 年租金； $ 提供工作； % 分红； & 赠送使用。 本村、 社内部农户间流 ! 流转的期限及契约化： 转一般以年（ 少数以季） 为期 ) 以临时性、 带随意性地 无契约化口头协商进行， 对外租赁以 ’" *!" 年居多， 由村集体（ 乡或县起较大作用） 与农户签定简单松散 的协议。
［ 秦大河， 张坤民， 牛文元 ( 中国人口资源环境与可持续 发 展 ’］ 新华出版社， ［ )］ ( 北京： !**!+ ［ 中华人民共和国人大常务委员会，中华人民共和国农村 !］ 土地承包法［ ,］ (!""!(
且失去土地（ 永远） 时只得到明显偏低的一次性补偿 （ 由农民自己支配， 且无后顾的福利安排） ， 给社会留 下大量的未来完全失业者。
四、 急需解决的问题
维护农村土地的承包（ 农村土地承包经营法 #） 行将出台） 的合法地位， 尊重农民的土地使用权， 土 地流转的唯一出让方是农民 （ 包括农民认可授权的 集体、 协会、 专业服务机构） ， 地方政府非经人大同意 不得干涉农民自主权，尤其是不得变相以征用形式 强行流转甚至剥夺农民土地。 地方政府和专业部门有责任（ 无偿） 积极引 !） 导， 加强服务， 为土地流转提供引荐、 沟通、 咨询、 监 督及纠纷仲裁服务。构建市场化的专业中介服务机 构， 提供信息交流、 项目中介、 土地价值评估及租金 建议、 协商谈判、 法律政策支援、 合同协议受理及公 证等服务， 关注处于弱势的农民的利益。 农业和土地主管部门要切实履行监管职责， 确 $） 保土地流转的合法性和流转后的土地使用结构合理 （ 以具有法律效力的土地规划和区域发展规划为准） ， 严禁破坏性、 短期掠夺性、 危害区域（ 生态） 的流转。 为农村土地流转提供媒体服务， 当地面向农 %） 村、 农业的电视、 报纸开辟专栏， 定期提供土地供给 和项目投资土地需求的信息， 无偿发布服务（ 经费由 政府补贴为主、 投资者和出让农民支付部分） 。 土地征用中， 部分征用费转为福利保障基金， 以 &） 确保永远失去土地的农民能有稳定的基本生活来源。 参考文献：
收稿日期： !""!(")(!* ；改回日期： !""$("%(") 作者简介： 于代松（ ， 男， 副教授， 从事生态经济、 市场营销、 区域经济的教学与研究工作。 %)+&! ）
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国土资源科技管理
经济的基本特征就是流动（ 自由） ， 表现为经济活动 的各要素根据市场供求及利益驱使进行合法的流 动、 转移、 组合， 这就是资源要素的市场配置。土地 作为农村经济最重要的核心要素，面临农村经济市 场化全面深入的大环境， 自然不可能游离于市场之 外， 脱离市场经济的基本规律， 也不可能靠简单的行 政化分配（ 分割） 拒绝流动而与商品化、 市场化的农 村经济貌合神离地长久共存。 事实上， 近年来农村经济发展相对于城市（ 镇） 经济的巨大滞后与城乡土地流动能力上的差异有着 不小的关系，而且农村经济在目下艰难的发展中也 越来越强烈地呼唤土地流动， 成都市主要表现在： ! 家庭承包制的长久化、法律化明确了农民的土地使 用权，使得农民具有在相当长的时期内对其承包土 地的使用权作合乎法律法规的自主处置 的 空 间 ； " 城郊型农村土地已逐渐由生存（ 生计） 依赖要素转化 为谋利置业要素，客观上的要求也为土地流转提供 了农户的支持参与条件； 农业 # 农村经济发展较快， 人口特别是劳动力流动性增大、 生活来源（ 就业） 多 样化， 需要土地流转的匹配； $ 随着城镇化战略的加 速运行，同时考虑到奇高的农村劳动力闲置率（ $"% 以上） ， 随之而来的非农化必须得到土地流动的有效 支撑； 规模化项目不断增多， 需要 土 % 农村产业化、 地的相对规模化经营，但农村土地却又作为农民的 生活保障和权益被稳定地分给了农民，不能非法随 意地人为改变，这样一来就必须在承认农民对土地 的合法使用权基础上通过市场经济规律让土地使用 权物权化流转，在维护农民合法权益和农村稳定的 基础上推进农业产业化、 市场化进程； & 生态建设 、 城市扩建、 基础（ 公共） 设施建设、 招商引资等速度 快、 规模大， 需要土地流转的有效支撑。
三、 存在问题与潜伏危机
农村土地流转尚无相关的可操作性政策、法规 指导和约束， 加之其涉及面广， 参与主体多， 牵涉利 益复杂， 缺乏对应的服务和监督组织， 目前广为存在 的农村土地流转的形式要么以私下临时订 “ 君子协 定” 进行； 要么以地方政府插手集体出面代替农户行 权，不能有效遵重农户的土地权力和市场经济自由 （ 协商） 交易原则， 存在较多问题也潜伏着一定危机， 主要有：
! 土地流转促进了农业产业结构调整，提高了
农民收入， 特别是对外租赁） 土地由 $"%以上的流转（ 传统的粮食种植改为种花卉、 苗木、 蔬菜、 经济果类、 药材等， 或改为畜牧、 养殖、 水产业等高效经济农林 业用地， 带来了产业化、 规模化、 知识科技型农业。 转 出土地的农户可获年租费 !"" * &"" 元 + 亩， 且可在 出租土地上打工（ 年收入 ’!"" * #""" 元） ) 少了后顾 之忧， 有了条件、 能力和信心外出经商或务工。
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土地调查与评价
第 !" 卷
易受忽视。 ! 农民的土地使用权未法律性物化， 投资者更愿意避开农户与地方政府 （ 或其控制的村 集体） 协商土地流转， 处于被动、 弱势的农民因利益 得不到维护而易倾向于要么抱着土地不放；要么私 下随意流转； 或只重眼前利益， 要价太高， 这些行为 极不利于有效、 规范和规模化的土地流转， 且易引发 农民与地方政府、 投资者的冲突。 ! 本来只有服务、监督权的地方政府因权力和 利益冲动使其通过控制村集体借监督之名干涉土地 流转， 增大流转的协商成本（ 最终由农民承担） ， 甚至 打政策擦边球， 借基建、 生态、 征用之名， 强行流转属 农民处置的土地（ 发生于双流、 郫县） 。 社干部和农民因缺乏法律和政策知识， 同 ! 村、 时又找不到公正、 专业的服务机构， 签定的土地流转 合同（ 协议） 问题较多， 双方责权利不对等， 易引发隐 患和纠纷。 分散、 弱势的农民没有代言人和服务机构 的帮助， 多采取简单、 原始的冲动性行为界入纠纷， 对土地流转的良性、 持续运行破坏极大。 ! 因农民只关心土地租费，而部分地方政府易 被收买， 监督无所作为， 使得部分流转后的土地（ 耕 地） 改变使用结构， 大伤土地肥力， 破坏地区生态， 从 事掠夺性使用。 ! 目前土地流转的专业服务、中介机构几乎空 白， 需要土地的投资人没有渠道获取土地供求信息， 广大农户也只是被动、 偶然性、 无选择空间的参与土 地流转， 这既限制了流转的范围、 规模、 效率， 又给部 分地方政府的权力滥用提供了条件。 流产、 终止后造成土 ! 部分投资项目因故停滞、 地难以复原而荒废， 农户利益流失引发冲突， 又缺乏 相应的组织、 机构仲裁处理。 价值 !邻近城郊地区本属农 村 承 包 的 土 地 （ 高） ， 因地方政府和土地主管部门的操作变成征用土 地， 农民在这样的土地流转中完全被动， 毫无主权，