065.对总体规划改革中指标体系的思考——以厦门为例

对总体规划改革中指标体系的思考——以厦门为例王颖，叶嵩摘要：城市总体规划指标体系反映了城市规划的公共政策属性，是引导城市健康有序发展的重要保障。

传统城市总体规划指标体系存在指标趋同、延续计划经济时期思路、可实施性不足等问题。

随着住建部正式启动新一版城市总体规划编制试点工作，北京、上海新一版城市总体规划相继得到批复，各地方城市也积极开展实践探索。

本文以厦门为例，立足国家总体改革思路和住建部新一版城市总体规划试点要求，在指标体系构建方法、内容、传导机制等方面进行了探索，试图理顺“城市发展目标——指标——策略——实施机制”的逻辑关系，通过“目标指标化、指标空间化”的传导方式，建立了城市总体规划层面刚弹结合的指标管控体系。

关键词：城市总体规划，指标体系，空间传导，路径引导“科学的城市总体规划一定要有科学的指标体系作保障”1，城市总体规划指标体系明确了城市总体目标的实现路径，反映了城市规划的公共政策属性。

科学的制定与实施城市总体规划指标体系，发挥其综合调控作用，有助于引导城市健康有序发展。

因此，在新一轮城市总体规划编制实践中，有必要对传统城市总体规划指标体系存在的问题进行研究，构建科学合理，实施有效的指标体系。

1国内外城市规划指标体系研究1.1国内城市总体规划指标体系研究2011年，上海市对城市总体规划指标体系开展研究（叶贵勋、金忠民，2002），从人口、用地、城镇体系、文化、教育、体育、卫生、环境、绿地、交通、市政公用设施等共21个大类、48个中类、352个小类的城市总体规划指标体系2。

深圳市于2011年将城市发展目标进行分解（陆佳、邹兵等，2011），包括区域协作、经济转型、社会和谐、生态保护4个分目标、20项评价要素，并划分为控制性指标与引导性指标3。

在已有的规划项目实践中，指标体系通常涵盖经济发展类指标（GDP、产业结构等）、社会人文类指标（人口规模、社会保障、公共设施等）、资源环境类指标（生态、水资源、土地资源等）等方面。

为了在全国层面加强统一管理，住建部在2007年提出“建立和完善科学编制城市总体规划的指标体系”，并印发了包含4大类、27小项的指导意见，为各城市的总体规划编制提供参考。

2017年8月，住建部公布《关于城市总体规划编制试点的指导意见》，要求“建立以实现五大发展理念为导向的城市总体规划指标体系，重点涵盖人口资源环境、经济社会文化、城乡区域统筹、城乡基础设施和公共服务保障能力水平、社区服务、市民满意度等核心指标，明确各区县差1汪光焘.建立和完善科学编制城市总体规划的指标体系[J].城市规划,2007(04):9-15.2叶贵勋,金忠民.上海城市总体规划指标体系研究[J].城市规划汇刊,2002(03):32-36+79.3陆佳,邹兵,樊行.可持续发展的城市总体规划目标指标体系[J].城市规划,2011,35(08):83-87.异化的考核重点”。

表1国内部分城市总体规划指标体系规划名称城市发展目标/城市性质指标体系概况指标特征住建部《关于落实城市总体规划指标体系的指导意见》（2007）—经济、社会人文、资源、环境四个方面共4大类，15中类，27项指标，分为引导型和控制型，定量化住建部《关于城市总体规划编制试点的指导意见》（2017）—实现创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为导向5大类，94项指标，其中带有空间属性的指标44项（讨论稿）厦门市城市总体规划（2011-2020）•我国经济特区•东南沿海重要的中心城市•港口及风景旅游城市涉及人口、资源环境、社会经济、交通等方面共15项，定量指标北京市城市总体规划（2016-2035）•全国政治中心•文化中心•国际交往中心•科技创新中心按照创新、协调、绿色、开放、共享五大理念共5大类，42项指标，定量指标为主，上海市城市总体规划（2017-2035）•卓越的全球城市•具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市•创新之城、人文之城、生态之城发展模式转型、更具活力的繁荣创新之城、更富魅力的幸福人文之城、更可持续的韧性生态之城四大类共4大类，30项指标，定量指标为主，突出空间属性和民生设施尽管城市总体规划指标体系在不断地进行补充完善，总体来说仍存在以下问题：对指标体系重视不足，各城市指标体系趋同，未能反映出城市在资源禀赋、发展条件、发展阶段、空间特色等方面的差异性；延续计划经济时期对城市建设采用标准化、配额化的特点，多局限于规划建设语境下的物质空间管控和硬件设施建设，对社会经济发展态势和质量提升需求方面考虑不足；多为城乡建设统计年鉴相关指标的汇总，与发展目标、规划策略、行动计划脱节，难以满足新一轮城市发展和总体规划改革的要求。

1.2国外最新规划指标体系评价基于国家体制、规划编制体系和国情的差异，国外城市指标体系有很大差异。

对国外全球城市最新宏观规划中的指标体系进行借鉴，主要有以下特征：第一，以城市发展目标引领指标体系设置，理顺从总体目标到子目标、管控指标、策略、实施机制的逻辑关系，如纽约在“强大和公正的城市”这一总体目标下，设置繁荣增长等四个发展愿景，并将繁荣增长愿景分解为产业发展、就业增长、住房、社区、文化、交通、基础设施等方面指标，提出具体实施策略；第二，综合考虑经济发展、环境保护、人文社会等多方面因素，发挥规划公共政策属性，关注公共资源的配置，以新加坡概念规划为例，对公共资源的配置涵盖了城市商业和地区中心的发展、居住质量的提高、绿地系统、交通发展、公共设施、基础设施等方面，并特别突出了住房保障和居住质量的提高；第三，既包括便于实施、考核的定量化指标，也包括弹性引导的定性指标，以适应发展的不确定性，如产业、劳动力、消费市场、教育等长期指标以定性描述为主，规模、标准和资金投入等方面的指标多是定量的，便于具体实施和操作；第四，通过图文并茂的方式对指标体系向公众进行宣传，便于社会监督，如东京都战略规划，以手册形式对公众宣传城市发展目标指标；第五，将指标体系贯穿规划的编制、实施、评估全过程，在规划制定过程中应用指标对问题进行分析，提出优化目标，并定期发布监测报告以评估规划实施效果；第六，明确事权责任，将指标实施与各级政府和部门权利义务充分衔接，如纽约战略规划2030，明确了市政府、市议会、州议会和为城市服务的公共管理局在目标落实方面的重大责任、关键步骤、节点绩效和城市预算。

表2全球城市宏观规划中的目标与指标体系规划名称指标体系概况城市发展目标/或议题（对应指标数量）一个纽约——规划强大和公正的城市（2015版）与目标对应的四大类69项指标，定量为主•繁荣成长的城市（25）•公正平等的城市（16）•可持续性发展的城市（15）•韧性的城市（13）大伦敦规划（2015版）与目标对应的六大类24项指标，定量为主•满足经济和人口增长需求的城市（7）•国际竞争力强、全面发展的城市（8）•拥有多样、强大的保障和社会归属感的城市（6）•让人愉悦的绿色城市（7）•低碳节能的世界级环保城市（8）•安全、方便，绿色出行的城市（6）创造未来——东京都长期愿景（2015年版本）与目标对应的八大类74项指标，定量为主•成功的2020奥运会（9）•进化的基础设施（5）•独有的待客之道（12）•公共安全治安（5）•社会福利支撑（15）•国际领军城市（10）•可持续发展城市（14）•多摩地区及离岛发展（4）为所有居民提供高质量居住环境——新加坡概念规划（2013年版）与议题对应的五大类20项指标，定量为主•土地利用与分配（4）•提供可负担住房（3）•建设花园城市（5）•提升交通联系及可达性（5）•良好就业与经济活力（3）2厦门市总体规划指标体系的目的目前正在编制的《厦门市城市总体规划（2017-2035年）》力图在规划编制的源头实现各部门规划的“多规合一”，强调各部门专项规划在城市总体规划编制过程中的组织协同和空间协同，形成以城市总体规划为引领的“一张蓝图”。

同时，厦门城市总体规划扩展共同缔造理念，坚持“统筹规划”和“规划统筹”，创新空间治理模式。

因此，指标体系在构建方法、内容、传导机制等方面进行了探索，试图理顺“城市发展目标-指标-策略-实施机制”的逻辑关系，指标体系出于三个目的：第一，将城市发展目标量化分解和传导，清晰的表述实施路径。

如规划中常提到的“紧凑集约的空间发展模式”目标，除了以图纸方式表述外，还可以通过城乡用地规模、国土开发强度、存量更新比重、平均通勤时间等指标来约束、引导和评价。

第二，明晰各级政府和各部门分工，在确定指标体系现状和目标的过程中协调矛盾、统一认知，并作为划清职责权限的载体，给政府和相关部门提供执政抓手。

第三，用来检验、校核城市发展是否按照既定路线图，通过对年度体检指标、五年评估指标的监测及时发现城市问题，并作为下一轮规划调整的基础数据和编制依据。

图1厦门城市总体规划指标体系在不同阶段的作用3厦门市总体规划指标体系的设置3.1理顺指标体系设置的内在逻辑新一轮城市总体规划编制试点城市正在积极探索指标体系的建构，兼顾城市发展建设的基本责任和差异化要求，未来指标体系可能包含通用指标和特色指标，最终形成我国各城市可以学习和借鉴的城市总体规划指标体系。

厦门指标体系的设置则考虑到一方面要与其他城市有共性部分，便于完成与国家标准的对比和城市之间的横向比较，如基础设施和公共服务设施水平，通常反映了城市提质增效补短板的要求；另一方面，指标设置要有个性部分，反映城市发展目标和战略，如不同城市根据自身经济中心、绿色城市、生态城市、宜居城市等发展目标，各有侧重的选择指标。

指标体系数量的多少体现城市管理能力，城市应根据发展阶段与管理水平的差异选择指标类型和相应数量。

可以将指标分为两大类，一类是反映城市建设水平的“硬环境指标”，一类是反映城市综合竞争力和治理水平的“软实力指标”，前者多以可直接统计的实施操作型指标为主，如城乡建设用地规模、轨道交通通车里程数、千人医疗床位数等。

该类指标能直接反映城乡规划建设和设施配置情况，年度体检对该指标的评价就能够反映出该项设施的建设成效和问题，因此对于城市加快补齐城乡物质空间和设施供给短板较为适用。

“软实力指标”多以反映价值导向的结果评价型指标为主，如平均通勤时间、人类发展指数、十万人刑事案件判决生效犯罪率等，该类指标是一个综合性结果，达成目标指标的手段有多个，而且需要一定时间才能实现预期效果，通常适合五年评估时做数据采集和评价。

对于规划实施与管理水平较高、已进入综合水平提升优化阶段的城市，应当多采用此类指标。

根据《北京城市总体规划（2016-2035）》、《上海市城市总体规划（2017-2035）》、《一个纽约——规划强大和公正的城市（2015版）》、《创造未来——东京都长期愿景（2015年版本）》，各城市指标数量和比重如下：图2各城市最新总体规划中指标类型划分3.2构建实施导向的厦门市总体规划指标体系在上版城市总体规划中，确定厦门的城市性质为我国经济特区，东南沿海重要的中心城市，港口及风景旅游城市，并提出了15项定量指标。