中国养老保险制度及其改革回顾

中国养老保险制度及其改革回顾当前，我国养老保险体系已经初步形成了以基本养老保险为基础、以企业年金为补充、以个人储蓄寿险为更高需求的“三支柱”养老保险体系。

总的来看，我国养老保险制度发展大体经过了两个大的阶段：传统养老保险阶段(1950—1986)和养老保险调整与改革阶段(1986至今)。

一、传统养老保险制度及其评析（一）传统养老保险制度建立及其发展1、传统养老保险的初步建立阶段 (1950—1957)新中国成立后，为了配合恢复国家经济、稳定国家秩序的目标，国家开始改革原有的职工保障制度，建立新的社会保险体系。

1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国首个内容较为完整的社会保险法规，对养老、医疗、工伤、生育等内容都作了规范。

这也成为中国城镇养老保险制度建设的发端。

而且，国家机关和事业单位的退休制度也在这一阶段初步建立。

1955年，国家发布《国家机关工作人员退休处理暂行规定》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》，这些制度规定构建起了国家机关和事业单位的退休制度。

当然，这些制度是显著区别于企业职工劳动保险的，具有相对独立性。

截至1956年，企业职工和国家机关、事业单位职工保险基本全部确立，全国被劳动保险制度覆盖的职工达1600万人，签订集体劳动合同的职工有700多人，实际上有2300万人参与了劳动保险制度中的退休养老保险，这一数据占全国国营、公私合营、私营企业职工总数的94%。

1[1]2、传统养老保险的发展阶段(1958—1966)这一阶段的主要特征是城镇养老保险制度日益规范、待遇标准不断提高、覆盖范围不断扩大。

1958年，国家发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，放宽了退休条件，适度提高了待遇标准，统一了工人与职员的养老保险。

此外，合作化完成以后，在集体单位工作的职工的退休养老问题也得到一定程度解决。

3、传统养老保险蜕变为单位保险时期(1967—1985)这一阶段突出特点是传统的城镇养老保险制度由于受到文革等多种因素的影响，社会保险的社会互助共济功能被大大削弱，最终蜕变为单位保险。

文革结束后，城镇养老保险得到了积极的修复和调整，但单位保险的性质并为根本改变，这种状况一直持续到1986年。

（二）传统养老保险制度的特征中国传统养老保险制度是在社会主义初级阶段计划经济体制大背景下逐步确立起来的，是特定社会经济制度发展的必要需要。

总的来讲，这一时期的养老保险制度具有如下几个特征：第一，国家、单位共同保障，单位负主要责任。

传统养老保险制度下，国家和单位成为社会保险的直接财务负担者，在文革后期，国家、单位共同保障的传统养老保险制度彻底退化为单位养老保险制度，单位几乎负担全部责任。

这种与生产紧密联系的养老保险制度具有浓烈的单位福利色彩。

第二，由于单位是传统养老保险的主要承办者，而保险待遇等相关福利与单位生产经营状况紧密相关，这就导致了传统养老保险制度单位差别显著、制度标准混乱，更为关键的是，这种基于单位的养老保险制度具有极强的封闭性，所有制度待遇都基于是否在本单位有岗位(或曾经有岗位)。

第三，财务模式统一为现收现付。

这一时期的养老保险制度的财务制度是完全的现收现付之，基本不存在基金积累。

当然，这也是特定社会分配制度所需要的，由于职工待遇水平很低，基本不存在基金积累制养老的可能。

第四，覆盖范围狭窄，保险的社会性低。

传统的养老保险制度局限于城镇职工，农村人口基本无法享有，覆盖范围很狭窄。

而单位主办的特征，进一步缩小了单一标准的养老模式的覆盖范围，养老保险的社会性大打折扣。

二、中国养老保险制度改革、发展与评析20世纪80年代中期，经济体制改革在城镇开始推进。

1986年12月，经全国人大常委会第十次会议通过《中华人民共和国企业破产法(试行)》，这标志着中国国有企业改革进入关键阶段。

在单位保险模式下，公有制企业是社会保障资金的实际给付单位，是制度运行的经济基础。

而经济体制改革、企业破产削弱了这种基础，自此，打破原有单位保险，推进包括养老保险在内的整个社会保障体制改革势在必行。

（一）养老保险改革与发展的几个阶段回顾上个世纪80年代至今的养老保险改革，可大体分为两个阶段：养老保险调整与改革阶段(1986—2000)和养老保险规范发展阶段(2001年至今)。

1、养老保险调整与改革阶段(1986—2000)这一阶段的调整与改革阶段从1986年开始，至2000年结束，这一阶段是以新的养老保险制度逐步取代原有单位保险制度为主要特征的，最终以统帐结合的养老保险制度基本确立为结束标志。

1986年，《中华人民共和国经济和社会发展第七个五年计划》发布，明确提出要逐步建立和健全适应新形势需要的社会保障制度，并首次提出要以社会化管理为主。

1986年以后，中国开始建立新的劳动合同制工人的退休养老制度，正式实行职工个人缴纳养老保险基金。

1987年，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，明确规定国家对劳动合同制工人的退休养老保险实行社会统筹，退休养老金的来源由企业和劳动合同制工人共同缴纳，这是我国养老保险制度具体变革的标志。

国务院国发1995[6]号文件《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中指出：基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合，在理顺分配关系，加快个人收入工资化、货币化进程的基础上，逐步提高个人缴费比例。

在1995年各省、市、自治区、行业出台的基本养老保险改革方案中，充分肯定了养老保险基金由国家、企业、个人三方负责的筹资模式。

至此，国家确立了社会统筹与个人帐户相结合的养老新模式。

在这种模式下，企业与职工按一定比例承担保险金缴纳，交费被分成社会统筹和个人账户两部分，个人账户归职工个人所有，社会统筹在区域内互助共济。

连同此后的《企业职工基本养老保险社会统筹与个人帐户相结合实施办法之二》，两个文件标志着我国统帐结合的养老新模式开始推行。

1995年国发[６]号文件，对实行社会统筹与个人账户相结合养老保险制度的改革方案，做出了11条原则规定，允许各地区在实施过程中根据本地区的具体情况修改与完善。

因此，各地区、各部门站在改革的不同角度，以“社会统筹与个人账户相结合”为总体原则，普遍制定并出台了改革方案。

由于全国基本养老保险制度不统一与管理高度分散化，带来了一系列的社会负效应，付出了昂贵的改革成本。

表现为：首先，个人账户大小不一，使个人账户的转移成为一个难点，甚至无法操作，影响了全国统一劳动力市场的形成与完善；其次，部分地区基本养老保险水平居高不下，有的地区养老金替代率甚至高达105－110%，造成了国家和企业的沉重负担，全国养老待遇总体水平偏高，养老金平均替代率在86%左右，高于发达国家20－30个百分点。

其三，全国各地统筹层次参差不齐，以市、县为单位的社会统筹，分散风险的能力低，相互调剂能力差，难以保障部分离退休人员的基本生活。

其四，养老保险统筹覆盖面大小不一, 有的地方社会统筹包括不同所有制企业，甚至将行政事业单位也纳入了养老保险的范畴（如海南省），而有的地方仅权限于国有企业。

从全国水平看，养老保险覆盖面仍旧过窄，影响了改革的进程。

鉴于全国养老保险制度的混乱局面， 1997年，国务院发颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，要求各地逐步统一基本养老保险方案，改变各地基本养老保险差异过大的局面。

1998年，劳动和社会保障部成立，全国社会保障行政管理体制走向统一。

同年7月，我国开始打破行业统筹等非属地统筹管理模式的养老保险制度，国务院发出《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，此后，行业统筹模式逐步被取消，统帐结合模式的基本养老保险属地管理得到贯彻，并逐步向省级统筹过渡。

统帐结合的养老保险制度在理论上是兼顾了效率与公平，具有科学性与合理性，但是，在中国的实践中却出现了严重的“空帐”问题，严重影响城镇养老保险制度的建设与发展。

为了解决“空帐”问题、规范养老保险制度，2000年12月25日，国务院发出《关于印发城镇社会保障体系试点方案的通知》，重点对正在确立中的基本养老保险制度进行改进，包括分离基本养老保险的社会统筹与个人帐户，对社会统筹基金与个人帐户基金实行分帐管理，并逐步作实个人账户。

次年，辽宁省作为改革试点开始实行新的制度模式。

统帐结合的养老保险模式得到了调整与改进，开始朝着更为科学、有效的方向发展。

2、养老保险规范发展阶段 (2001年至今)这一阶段从2001年至今。

这一阶段的基本目标是建立既适应市场经济体制要求，又能保障个人全面发展的，独立于企、事业单位置外的养老保险制度，并不断规范统帐结合的社会养老保险制度。

养老保险的覆盖面也不断扩大，到2006年末，全国参加城镇基本养老保险人数为18766万人，比上年末增加1279万人。

其中，参保职工14131万人，参保离退休人员4635万人，分别比上年末增加1011万人和268万人。

2006年末参加基本养老保险的农民工人数为1417万人。

2006年末，企业参加基本养老保险人数为16857万人，比上年末增加1141万人。

全年企业退休人员基本养老金全部按时足额发放。

2006年末纳入社区管理的企业退休人员共2833万人，占企业退休人员总数的68.8%，比上年末提高0.5个百分点。

2006年城镇基本养老保险基金总收入6310亿元，比上年增长23.9%，其中征缴收入5215亿元，增长20.9%，各级财政补贴基本养老保险基金971亿元，中央财政预算安排774亿元。

全年基金总支出4897亿元，比上年增长21.2%，年末基本养老保险基金累计结存5489亿元。

2[2]农村养老保险制度建设在这一阶段也取得了较大进展。

面对日益严重的老龄化趋势，加之传统的家庭保障日益弱化，自20世纪80年代起，我国不少地方开始了农村养老保险的制度探索。

回顾整个农村养老保险发展历程，大体经历了制度探索与初建阶段(1986—1992)、试行推广阶段(1992—1998)、改革与完善阶段(1999年至今)。

进入21世纪，我国农村养老保险进一步开展试点与推广，部分地区(尤其是沿海经济发达地区)已经进入大面积推广阶段，农村社会养老保险覆盖范围不断扩大、标准不断提高、模式渐趋规范。

2003年底，全国有1870个县(市、区)不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金。

到2006年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，比上年增加53万人，全年共支付养老金30亿元。

2006年末农村养老保险基金累计结存354亿元。

3[3]（二）改革的成就与现存的问题1、养老保险改革取得的成就城镇养老保险改革取得了巨大成就，不仅体现在覆盖面扩大、待遇水平提高上，还体现为在制度自身的发展与完善。