论广东省节约与集约利用土地

广东省节约与集约利用土地
土地资源有限性、不可再生性与社会经济建设以及现代化建设快速发展对土地需求量的不断增长，导致土地供需矛盾不断加剧、资源环境压力日益加大，严重制约了我国社会经济可持续发展。

为此，党中央、国务院提出了建设节约型社会的目标，明确要求严格控制增量，以内涵挖潜为主，积极盘活存量，提高土地集约利用水平，建立资源节约型国民经济体系和资源节约型社会。

广东省作为我国经济最活跃的地区，近期用地规模增长迅速，耕地持续大量减少，生态环境日益恶化，土地供需矛盾较其他地方尤为突出，提高土地集约节约利用水平显得更为迫切。

一、节约集约利用土地的目的
节约和集约用地，是以有限的土地资源，满足社会经济发展对用地不断增长的需求。

集约用地是针对区域土地利用而言的宏观概念，是与土地粗放利用相对应的一个概念，是强化投资从而提高土地单位产出的一种方式；节约用地是针对具体项目而言的微观概念，是与浪费土地相对应的一个概念，通过具体的规范、技术指标来保证实现。

总的说来，节约和集约用地，就是要在资源约束的刚性条件下，挖掘土地利用的潜力，从根本上解决土地供需矛盾，促进经济社会全面协调可持续发展的根本途径。

二、广东省各地市节约集约利用土地分析
我们选取了单位建设用地GDP值、人均建设用地、单位建设用地全社会固定资产投资额以及单位建设用地工业产值等几个指标对土地资源利用程度进行分析。

据2005年数据显示，珠江三角洲地区各项指标均较高，尤其是单位建设用地GDP和单位建设用地工业产值，分别为广东省平均水平的1.62倍和1.83倍，土地集约化水平相对较高。

但其人均建设用地是广东省平均水平的1.13倍，尤以珠海、佛山以及江门市人均建设用地水平较高。

东翼地区各项指标除人均建设用地外均低于全省平均水平，土地集约利用水平有待加强，但作为东部临海地区，经济发展较珠江三角洲地区缓慢，人均建设用地水平低于珠三角地区，节约化水平较高。

西翼地区，除人均建设用地指标外各项指标均低于全省平均水平，土地节约集约化利用水平有待进一步加强。

北部山区较全省平均水平相差很大，其土地节约集约化利用水平需进一步加强。

全省来看，珠江三角洲地区土地节约集约化利用程度属全省最高，而东西两翼及北部山区地区，土地节约集约化利用程度有待进一步加强，尤其是北部山区。

具体见下表及图：
广东省各地级市2005年经济发展与土地集约利用水平比较
数据来源：《广东省统计年鉴2006》。

广东省各地区的土地利用效益有较大的差别，但影响其节约集约利用水平的因素基本类似。

以价格为信号的市场配置机制的失灵、土地规划与城镇规划非权威性的弱约束以及行政机制上的人为因素和保证制度上的缺失，都成为影响土地集约利用主体在利用过程中选择行为的主要因素，导致土地的粗放利用。

另外城乡、区域间缺乏协调，行政界线的存在导致了不同行政区土地资源市场的隔离，影响了土地资源的统一配置，也就无法进行土地资源优化，造成重复建设和公共设施、基础设施低效利用，无序竞争加剧，这也导致土地资源浪费严重，节约集约利用程度低。

人口的增长相对于经济建设用的地快速增长较为缓慢，是导致人均建设用地指标偏大的原因之一，这一点珠海市体现的特别明显。

三、为提高土地节约集约利用水平已采用的措施
广东省作为国内经济发达的省份，土地利用效益与以前相比有了很大的增长，但仍未能从根本上解决土地供需紧张的局面。

为解决用地中出现的问题，广东省先后颁布实施了《关于加强节约集约用地工作若干意见的通知》、《广东省工业项目建设用地控制指标》等一系列针对性文件，通过“严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的机制，转变经济增长方式，按照“产业集聚、布局集中、用地集约”的原则，以集中促节约，实现土地资源的优化配置，实现土地资源利用由外延粗放型向内涵集约型转变。

同时，要求各地区对现有建设用地开展专项调查，清查违法用地和闲置用地，采取各种措施积极盘活存量土地。

广东省各地市积极响应建立资源节约型社会，结合实际创新提出了不同的节
约集约利用土地的方法，其中最具有代表性的有广州、珠海、东莞、佛山等市。

广州市主要采取“易主、易用、易权、易位”等方式盘活存量土地，充分挖潜城镇低效用地，引导工业向园区集聚，农村住宅向中心镇集聚，取得了显著的成效。

珠海市则通过改造“城中村”与“旧村庄”是拓宽建设用地来源，挖掘建设用地潜力。

东莞市以内涵挖潜为主，结合当地实际提出了“四整四聚”方针。

佛山市则针对自己不同的地区经济发展实际，采取因地制宜的原则，提出了“不动迁改造”模式，村区联建开发整理模式，易地联动开发建设模式和二级市场短期租赁使用模式。

四、提高集约节约用地水平的建议
广东省各地市节约集约用地的创新举措，均取得了很好的成果，使建设用地节约集约用地水平有了很大的提高，但是还没有进一步的形成完善的机制体系去指导各地区如何节约集约利用土地，提高土地利用水平。

为确保实现国家及广东省省委、省政府提出的建立资源节约型社会，提高土地利用效益并保持社会经济可持续健康发展，需要加强以下几个方面的工作：
第一，完善产权制度改革，推进土地市场建设，不断优化土地资源配置。

市场机制是节约集约用地的内在动力，要进一步完善土地市场机制，坚持土地有偿使用的原则，推进土地资源市场化配置。

现阶段珠三角地区均已建立比较完善的土地市场机制，对提高土地利用效益起到了关键性作用，但部分欠发达地区土地产权不明晰，土地供应与流转仍然较为混乱。

完善土地市场机制的建设，必须进一步加强划拨用地管理，稳步推进建设用地的招标、拍卖、挂牌供应，并完善土地储备制度，引入市场机制，优先储备盘活闲置、空闲和低效利用的土地。

第二，加强规划对经济建设的引导。

广东省各地区都编制了城镇规划与土地利用总体规划，两个规划都对城镇发展方式和布局、生态环境与区域协调发展进行了严格的分析与论证，比较科学地给出了对当地社会经济建设的引导。

在确定城镇、工业园地以及农村居民点的布局和用地规模时，必须严格执行土地利用总体规划和城镇建设规划，如确实不能按照规划进行，也需要经过充分的协调并进行论证才允许实施。

第三，加强生态环境的建设，提高土地承载力。

近阶段广东省生态环境问题日益严重，很多地区特别是珠三角地区环境污染非常严重，降低了土地承载力，
阻碍了土地利用效益的继续提高，并且造成部分用地无法使用的局面，环境污染已严重制约社会经济的发展。

通过加强生态环境的建设，提高土地承载力，较少洪涝灾害对土地利用的影响，可以改变土地节约集约利用的上限，为进行一步节约集约利用土地奠定基础。