中国城市反贫困中社会工作的使命和角色

中国城市反贫困中社会工作的使命和角色

中国城市反贫困中社会工作的使命和角色

中国城市反贫困中社会工作的使命和角色

中国青年政治学院社会工作与管理系副教授孙莹

如果说对于致贫的因素有“个人归因”和“结构归因”两种解释的话，中国城市贫穷问题的发生，主要是与社会结构的变迁有关。具体表现为：一是经济转轨导致国有企业向股份制和私营企业市场化迈进的过程中，传统的单位制解体，大批产业工人下岗失业；二是失业群体的特征相对统一，如年龄偏大、技能单一、文化水平不高，即使找到工作，也属于非稳定性，低技术、低收入、无保障的一类；三是在失业群体中还存在着一批弱劳动能力者，他们因身体疾病或精神疾病，在激烈的竞争中几乎不可能找到固定工作，以至社会心态、消费习惯和社会地位都处于委琐低微状态，处于边缘状态。（杨团，2002）因此，社会工作在中国城市反贫困中的助人活动，主要应聚焦于贫困者的社会环境的改变，倡导公平、合理的政策，帮助贫困者改变贫困状态。具体的角色包括以下几方面：

一、利益维护与需求评估――参与最低生活保障制度的设计、修订与实施

最低生活保障制度是我国目前维持城市贫困人口最基

本生活水准的主要社会政策。政策的目标是使贫困人口得到必要的基本生活资料，体现国家对弱势群体的关怀，同时也实现社会稳定的政治期待。社会工作与最低生活保障制度的关连主要表现在两个方面：

1、在政策制定和制度的设计环节表现为贫困者利益的维护者。社会救助政策的制定是一个复杂的工程，体现了多个学科和专业力量的整合与共同努力，经济学关注的是需求与资源的平衡；社会学关注的是缩小收入差距，减低社会阶层的分化和社会冲突；而社会工作主要关心的是贫困者如何通过这一政策受惠。由于社会工作长期从事的是基层服务工作，与弱势群体和贫困者有着密切的接触，所以最了解他们的需要和遭遇的问题，且在立场上也最维护这一群体利益。而任何一个社会政策的制定都必须从需求出发，社会工作也因此成为贫困者需求与问题的最主要的表达者和诠释者。由此对于社会救助政策的建议，社会工作往往强调的是除了经济帮助以外，还应考虑医疗、住房、子女教育等实际需要；如何从法律上清楚地将贫困者获得政府应有的社会救助界

定为一种公民福利权力；如何建立分家庭人口类别（高龄老人、儿童、残疾人）的救助补贴制度，保障非就业人口的利益，提高社会救助的效率；如何在实施救助的过程中减少社会标签和烙印，使贫困者能更好地融入社区生活等等。（熊跃根，2002）

2、在政策的执行的环节表现为贫困者需求的评估者。最低生活保障制度在实施的过程中也面临了许多问题，其中在社会工作专业视野下关注的问题是政策推行过程的规范

问题。目前我国最低生活保障制度的推行，主要是通过街道和社区居委会，程序上强调三榜公布：第一榜是个人申请参加初审接受评议名单，第二榜是居委会向上级民政部门报批名单，第三榜是经过评审后民政部门批准的名单。（李薇薇等，2002）三榜公布体现了社区组织和民政部门的负责态度，客观上也形成了对社会监督力量的动员，但这一程序的致命弱点是贫困者必须先向政府申请，提出贫穷的证据，公开承认无自立能力，从而使之尊严受到损害，面临更为严重的社会排斥。为此有必要制定适当的家庭财产调查制度，以科学的评估方法和规范的审理程序来完成对贫困家庭和个人的

援助。而家庭财产的调查工作在许多国家是委托专业社会工作者来完成，其任务是审查申请者的条件，包括收支比、扶养负担等，以评估其需求，并确定其申请的资格。而社会工作者在家庭财产的调查过程中，强调严格遵守保密原则。

社会工作者从事家庭财产调查也是有历史传统的。早在18世纪末，英国牧师查墨斯（Thomas Chalmers）就强调过济贫应该是有工作原则的：⑴仔细调查每一个个案的致贫原因与自我维持能力；⑵不能维持的贫困者，应鼓励亲戚、朋友、邻里参与孤儿、老人、病人与残疾人的救济工作；⑶

家庭不能自我支持者，才由当地有钱的市民负起责任；⑷如果仍不足以维持，则由教区负责，请求公众协助。（万育维，1996）查墨斯的济贫原则在今天仍然适用，它强调了人文关怀与社会公正的实现，应与“科学性”调查、研究、设计、组织密切相关，使社会救助成为追求理性、效率、避免资源浪费的过程。而社会工作者在社会福利历史上最早扮演的角色就是“友善访问员”，主要是对贫困者进行“家计调查”，以区分“值得”和“不值得”帮助的穷人。由于“友善访问员”是受薪的，因此与非职业化的志愿工作者有了本质的区别，而他们所接受的师徒方式的训练，也使之成为社会工作职业化与专业化的开端。

二、使能者（enabler）与倡导者――推动就业和经济自主的服务策略

从贫穷与工作的关系来看，造成贫穷的原因也有来自“个人”和“结构”两个方面。从个人层面看，致贫的原因包括：一是个人或家庭贫穷可能来自个人缺乏工作意愿、懒惰、或工作动机不足，因此并没有充分参与经济体系或劳动市场而沦为贫困，这可以归结为是“个人懈怠和懒惰”所致；二是个人或家庭的贫穷可能来自个人经济或谋生能力的严重不足与

缺乏，因此无法参与劳动力市场竞争，于是沦为经济上的弱势和贫穷，这可以归结为“人力资源开发不足”所致；三是个人或家庭的贫穷是因为个人有缺陷或生理、心理、社会能力

上的功能丧失，导致工作能力不足，因此沦为低收入或无收入状态，这可以归结为“生理、心理、社会缺陷”所致。从社会层面看，致贫的原因包括：一是个人和家庭贫穷是经济机会结构或就业机会结构本身有问题，在机会不足以满足充分就业，又无法提供最低生活保障的基本工资，就造成了个人工作机会与工作待遇的社会剥夺；二是个人和家庭的贫穷是就业体系功能的发挥不足所导致的，即为个人提供的就业服务和职业训练无法发挥人尽其才或达成人力资本的适度开发。三是个人与家庭的贫穷与就业市场上人力资源缺乏人性化管理，导致人们对工作没有兴趣，因而“失业”而沦为贫困，此外，严重的性别歧视也导致就业机会的不均等，出现“边际劳动者”（尤其是女性），因不愿或无法获得适当工作而沦为贫困者。（王丽蓉，1996）

从上述致贫原因分析中，可以看出社会救助的努力方向或最终目的是要解决就业问题，只有就业才能够使贫困者自力更生，实现经济自主。因此，在世界范围内，社会工作都在积极努力协助贫困者就业。一方面发挥社会工作“使能者”的角色，提升贫困者本身的工作能力；另一方面发挥社会工作“倡导者”的角色，积极参与劳动力市场的活动。（万育维，1996）具体的做法如下：

1、社会工作“使能者”的角色主要围绕贫困者个人改变展开，重点是要提升其人力资本。

贫困者在职业分配上大多偏重体力和低技术的工作类型，究其原因是他们缺乏适当的教育和训练，所以难以找到较理想的工作，因此社会工作者应通过各种途径给予贫困者一些短期补习课程、就业辅导和职业训练，使之能够更顺利的就业。

首先，就业辅导与职业训练之前的增权(empowerment)策略。大部分贫困者都有如下心态：主动寻求政府帮助的意愿低；依赖性强；对接受帮助的期待不高；等待过程忍受程度低等等。社工应重点了解其无力、无助、无望的心情，并给予辅导和增权，使他们能够从宿命论中走出，并能够有信心掌握自己的命运和未来，也能有效阻隔贫穷文化代际相传。

其次，就业辅导和职业训练分为短期策略和长期策略。短期策略认为由于贫困者的技能有限，所以难以找到收入较高的工作以维持家计，因此辅导的重点不应过度强调教育，及较高阶层的职业训练，而应尽量安排一些简单的工作，尤其对于年龄较大的贫困者，即使是没有技术含量的低收入岗位，对其生活也是有帮助的，如社区的保洁、电梯工等。对于一些下岗工人，也应鼓励他们从事一些体力劳动，培养其自主自助的精神。长期策略主要针对贫困青年的失业问题，低收入和低技能的工作对他们主要还是过渡性安置。因此辅导的重点是激发他们在工作中不断学习和积累经验，增加技能，为从事更为理想收入水平的职业做准备。

再次，就业辅导与职业训练服务的宣传策略。许多贫困者缺乏外界劳动力市场的信息，不知道通过什么途径找工作，也不清楚使用就业辅导和职业训练服务。因此我们一方面需要通过大众传媒进行宣传、另一方面也要建立就业辅导的网络，使贫困者有更多机会参与到服务中。此外，在辅导的过程中，还要注意贫困者的就业能力和特殊差异，给予同理(empathetic)支持与鼓励，帮助其早日自立。

在我国就业辅导和职业训练实际也在开展中。从组织依托看，主要是依靠再就业中心和基础社区，但由于从事这项工作的人员大多没有受过社会工作专业训练，所以效果与作用如何还较难评估。因此未来的努力方向应是，一方面吸收社会工作专业背景的大学毕业生加入就业辅导和职业训练

的行列，另一方面对现有从事就业辅导和职业训练的工作人员进行专业训练，使之掌握一些基本的工作方法。

2、社会工作“倡导者”的角色主要围绕贫困者社会环境的改变展开，重点强调的是劳动力市场的规范与就业机会的挖掘。

首先是就业机会的挖掘。贫民的就业是其政治权力和社会权力的表现。因此针对贫困者个人的职业训练，必须要与就业相配合。如果没有适当的工作职位和就业机会的开发，职业训练也将走入“死胡同”。社会工作“倡导”也主要体现于通过各种渠道，为贫困者挖掘多元化的就业机会。一是呼吁政

府积极创造新的就业机会，如大力发展第三产业，鼓励教育、福利、娱乐等服务性行业的发展，使其中一些技术要求不高的岗位能够吸纳贫困者，并为他们提供工作中教育和训练，使之能够学习新技能。二是对于接受训练但技能仍较低的贫困者，政府可以通过购买岗位，为贫困者提供补贴生活经费的就业机会，如社区公共场所的清洁，医院的护工，家政服务等；三是鼓励贫困者自办企业和经济实体，社工在这一服务往往要对贫困者自办企业的经营项目进行评估和市场预期，甚至设计营销策略等等，这种大量运用经营和管理知识，直接参与经济活动的过程，是传统社会工作所不具有的。

其次是倡导劳动力市场的规范。贫穷不仅与失业有关，也与给付的工资高低有关。劳动力市场如果缺乏足够的工作职位，与职位相对应的工资又是一种接近贫困的低薪给付，并同时存在就业歧视的话，那么就业辅导与职业训练也不能有效消除贫穷。因此社工要努力倡导促进劳动力市场规范的相关政策，提升劳动力市场的工作品质。具体努力方向有两个：一是提高最低工资标准。贫困者由于缺乏技能，大多从事的是体力劳动，薪酬不高，急需基本工资的保护。有关研究也表明，许多劳工的工作多集中于法定的最低工资标准左右。因此对最低工作立法有助于减少贫困。当然，最低工作是经济体系中非常敏感的指标，往往会“牵一发”而影响整个就业系统，改变一般经济体系的本质，但如果能谨慎提高最

低工资，不仅有助于工作中的贫困者改善经济状况，也能减少再分配而引发的不良影响，提升自由市场的公平机会。二是消除劳动力市场的就业歧视。就业歧视所带来的后果是严重的，它使贫困者的就业机会减少，浪费其人力资本，阻碍其工作动机，抹杀其教育与训练的成就，更影响了其居住的选择，同时更主要的是就业歧视隐含着对人的尊严的侮辱。就业歧视中，性别歧视在劳动力市场最为常见，这与女性传统上以操持家务为主的社会化角色有关。女性在劳动力市场上多从事低薪工作，并被刻意安排从事某些没有劳务价值的工作，从而导致单亲母亲就业困难和低薪就业，这也是大多数单亲家庭成为低收入户的原因。

（三）服务提供者――为贫困者解决实际的困难

大部分的贫困者除了经济状况的困境外，也面临其他的危机，由此而产生的问题也是多方面的：一是贫困家庭的成年人的健康问题，表现为经济压力过大，而导致生理和心理健康状况欠佳，死亡率增加以及对社会事务看法较为负面；二是婚姻质量问题，表现为婚姻满意度低，婚姻适应欠佳，婚姻冲突和婚姻暴力增加，离婚率高等；三是亲职/亲子关系问题，表现为家长与子女的沟通不良，对子女的支持不够，要求不高，家长也较少与子女讲道理，较多惩罚子女等；四是贫困家庭子女的问题，表现为心理压力大，身体健康状况不佳，自尊降低、期望减少、违法行为增加等（石丹理，賴

敏飞，2002）。因此社会工作者也会提供基本的社会服务给贫困者及其家庭，解决其面临的问题，并维持一定的生活质量。

在中国，社会工作为贫困者提供服务应从以下几方面着手：

一是以社区为主要的服务场域。从社会组织角度看，中国的独特性在于社区基础组织的完善和健全，既存在政府组织在基础的延伸――街道办事处，也存在居民自治组织――社区居委会，虽然它有较明显的行政化取向。在随着经济转轨以及“单位制”的衰落，这两个社区组织基本承担了政府交办的，与社区民众相关的福利和公益的职能。如社会保障的社会化管理，最低生活保障金的申请与发放，弱势群体的社区服务，便利社区居民生活的商业服务，以及与辖区单位、组织资源共享、互惠互利的服务的。因此中国制度化的社区组织一定程度上发挥了与西方国家的非政府组织相同的功能，如果说西方国家的社会工作者大多受雇与非政府的社会福利团体

的话，中国的社会工作者未来的工作场域则主要是社区。虽然目前街居组织的干部绝大多数没有受过专业训练，但遵循政府的倡导，以及经验积累的方法，也解决了一些社会问题，如民间纠纷的调节、失足青少年的帮教的等。总之，以社区为载体，使社会救助性的福利服务输送实现了可近性、可及性、整合性等指标，有利于贫困者了解服务，参与服务，从

而更有效地满足了贫困者的多元需求等。

二是协调和动员社会资源。中国对贫困者实施帮助的一个最重要的传统是社会资源的动员。最典型的行动就是扶贫济困送温暖活动，它要求各级领导，各个政府部门，乃至于企业、单位和个人，在每年的春节等重要节日，为贫困者提供现金和实务的帮助，让他们能够体会到社会的关怀。另外，还有“综合包户”，动员社区的单位、居民家庭、志愿者合力帮助一户贫困家庭，除给予一定的物质支持外，也解决生活中面临的其他困难，如子女教育、医疗服务、法律援助等。社会工作者在重视这些资源动员的传统时，也要考虑注入专业的内涵，如清楚界定贫困者及其家庭的问题和需要，寻找、联络有关的社会资源，包括政府民政、劳动和社会保障、卫生等部门的正规资源，也包括邻里、朋友、亲属和志愿人员等非正规资源，未被启用的资源等等，为贫困者提供健康维护和疾病治疗，满足物质和精神需要，促进家庭成员的沟通和人际关系的和谐，增强个人适应能力。而“个案管理”、“社会支持网络”等专业方法的运用，也有助于这种资源动员能够更持久，更普及。

三是提供个案、小组等专业化服务。贫困者面临的问题有时也是十分复杂的，如婚姻问题、亲子关系问题，需要接受专业化的个案辅导。而贫困者本身的自卑与宿命心态，使之求助意愿较低，因此社会工作者要想方设法主动接触贫困

者，一方面对其说明接受专业人员帮助的重要性，以及社工的助人性质和程序。另一方面也要向他们说明其所面临问题和需要，所处的状况，和应该努力的方向，引导他们走向自助和自立。除对贫困者个人辅导外，社工也常用小组方式为贫困者提供服务。如由贫困者子女参加的成长小组，能够帮助他们互相接纳、彼此支持，并培养他们积极的生活态度，健全的人生价值观和良好的人际关系。此外以女性为户主的单亲家庭常常也面临许多问题与困难，由此组成的女性小组，可以通过讨论，了解自身的问题与需求，学习各种应对困难的技巧，同时也有助于缓解心理压力，提升生活信念（王思斌，1999）。

来源时间：

2007-05-02