社会福利制度

构建面向21世纪的社会福利制度

1．概念定位不准确，制度体系不规范

从理论上讲，社会保障在国际社会的政策研究中有相对固定的通行含义，原意为"社会安全"（social security），通常指由国家或立法保证的旨在增加收入安全的制度安排，经常与社会保险通用。在我国学术界通常把社会保障定义为：是以立法形式出现的、以现金支付方式应付个人生活不测的社会保护措施。（参见：陆学艺主编《社会学》）而社会福利则不同。社会福利（social welfare）制度是指国家和社会为实现"社会福利状态"所做的各种制度安排。因而社会福利的含义比社会保障的含义要宽泛得多，可以说社会保障包容不了社会福利；而社会福利则包含着社会保障和社会救助。这在国外通行做法和《新大不列颠百科全书》解释，以及我国一些词典、专家论证中，都可以得到证实。如：1990年出版的《新大不列颠百科全书》中，社会保障不单独列条目，社会福利的条目下包括两个主要的子项目：社会工作和社会保障。美国1990年出版的《社会工作词典》对社会福利的定义为：（1）一种国家的项目、待遇和服务制度，它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗的需要，这些需要对维持一个社会来说是最基本的；（2）一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态。该词典把社会保障定义为：一个社会对那些遇到了已经由法律定义的困难，如年老、生病、年幼或失业的公民提供的收入补助。

然而我国却与国外通行的做法不同，我们把社会保障作为大概念，把社会福利作为小概念，用小概念涵盖大概念，把社会福利当成了社会保障的一部分。这样做的结果从理论上看是使理论界和实际工作者包括一些政府文件，经常不得不把社会福利、社会保障、社会保险几个概念混用或交替使用，不仅造成了理论上的混乱，而且也使制度体系不够规范，出现了"权利错位、管理真空、转换空挡、结构脱节"等现象。北京大学田凯博士认为：这样一个逻辑问题在理论研究和实践领域所产生的负面效应都是相当明显的。从学术研究来说，它制约了我国社会保障和社会福利研究的进程，阻碍了学科规范化的实现。因为他们很难想象，一个连最核心最基本的概念都存在逻辑问题的学科是规范的。从实践上看，由于社会保障包容不了社会福利等项工作，在实际工作中，社会保障基本上等同于社会保险。比如，我国当前提出的建立"统一、规范、完善的社会保障体系"的内容，基本上是社会保险。这当前的形势下，突出重点确有其必要。问题是作为一项制度建设，它既不覆盖广大的农村，也没有突出老年人、残疾人等特殊困难群体，因此很难称得上"统一、规范、完善"。这进一步证明了用"社会保障"涵盖"社会福利"的局限性。而社会保障的框架体系设计是与我国政府各大部门的职责分工紧密联系的，如果对于社会福利和社会保障的关系没有一个明确理解，势必会影响各部门之间职权的划分，以及各部门的目标选择和政策制定，从而最终影响到我国人民的生活改善。

2．覆盖范围不全面，社会政策不平衡

我国现行社会保障制度建设主要是围绕"三条保障线"进行的，即社会基本养老保险制度；下岗职工基本生活保障和失业保险制度；城市居民最低生活保障制度。三项制度基本上注重的体制内成员，没有完覆盖体制外成员，特别是忽视了广大农民。这在经济转轨、国有企业转制的情况下，是可以理解的。同时，在我国还处于城乡二元经济结构的情况下，城乡的保障目标、保障方式、保障水平也应当有所区别。但作为一项制度的建设，应该考虑到当前和长远，考虑到全体社会成员的整体利益和社会政策的相对平衡。目前，以"三条保障线"为核心的社会保障制度都是财政兜底或财政拿钱，而且数额巨大。财政的钱是全体纳税人、包括农民交的。在建国后相当长的时间里，国家通过工农业产品价格"剪刀差"剪掉农民大量资金，用于发展工业和城市建设。在农民长期作出巨大牺牲、当前农民收入增长缓慢且相当多的农村仍然处于十分贫困落后的情况下，社会保障如在制度设计上不兼顾农民，不根据农村的实际情况建立相应的保障体系，不仅客观上会造成"保富不保贫"，加重中国二元经济的分化程度，使城乡差别加大，而且也与全国统一的市场体系建设不相适应。

3．政府责任太集中，社会动员不充分

从国际社会福利发展潮流看，当今国际范围内"多元福利"的主张日益深入人心，逐步从"普遍性原则"（人人都有权利享受国家福利）向"定向原则"（又称选择性原则、或补缺原则）过度，即国家只救济最困难的人和老年人、残疾人、儿童等弱势群体，要求人们为自己的

养老、医疗承担更多的责任；主张国家支持家庭、社区、社会团体和企业都为帮助最困难的人作出贡献。而我国目前行将建立的社会保障体系，过于强调政府的责任，把过去分散在企业、单位的保障责任转向政府，现已出现企业依赖政府，地方依赖中央的现象，加重了政府的负担和风险；过分注重政府福利的资源，对各种社会福利资源的广泛动员和综合利用不够；过分强调保障金的给付，忽视社会福利服务的提供。因此很难应对社会发展和老龄化带来的巨大社会福利需求。仅以养老保险为例：我国现行的社会统筹与个人账户相结合的部分积累式的基本养老保险制度，由于现在个人账户的资金用于支付离退休人员的养老金，使个人账户变成"空账"，使现行制度仍是现收现付模式。特别是在相当部分地区，由于企业亏损面大，在保险金的征缴和扩面中，遇到了重重困难和阻力，很难达到预期的目标，只能寅吃卯粮，出现"空账"后，还入不敷出，靠财政兜底。据财政部测算，今年全国用于社会保障方面的支出，将达到1280多亿元，约占各级财政可支配财力的10%。当然，由于过去没有积累，在今天转轨时期应该付这个成本，据劳动和社会保障部社会保险研究所测算，大约需要3万亿元。巨大的代价不仅会对我国今后的财政收支和经济增长形成沉重压力，而且还有可能为老龄化高峰期潜伏下危机。

建立统一、规范、完善的社会福利制度

解决上述问题，需要从制度设计的层面入手，在我国建立社会福利制度，重新认识和界定我国社会保障的内涵，把社会保障作为"社

会福利制度"中的一大体系，恢复其应有的逻辑关系。这样才能理顺各种关系，调动各种福利资源，兼顾各方面利益，多形式、多层次发展社会福利事业，促进经济和社会事业协调发展。

我国社会福利制度的构架可以概括为：一项制度建设，三大支撑体系，即；社会保障体系、社会救助体系和社会福利服务体系；两种供给方式，即资金保障和服务供给；三项保障措施，即政策扶持、财政支持和社区落实。我国社会福利制度的架构如下图所示：

在我国建立这样的社会福利制度是十分必要的，它有利于进一步体现社会主义制度的优越性，有利于促进经济和社会事业协调发展，有利于体现社会政策的平衡，也有利于良好社会社会风气的形成。

建立社会福利制度不仅是必要的，也是可能的。首先，社会福利是国家和社会为实现"社会福利状态"所做的各种制度安排，所谓"社会福利状态"，既有人们主观需求的一面，又有受客观条件制约的一面。但作为制度的社会福利，是一个社会为达到一定的社会福利目标所承担的集体责任，而社会福利目标的选择，又是受国家的经济实力制约的。就我国而言，目前社会福利目标的选择只能是基本的、有差别的、救助型的。同时社会福利制度的发展又是一个历史的动态的过程，因时、因事、因人、因地而异，随着经济和社会发展而发展。所以，不能一提社会福利就想到西方"从摇篮到坟墓"的福利制度，这种制度在西方国家也难以为继，正在进行改革。因此，汲取西方国家的经验教训，从我国实际出发，建立具有中国特色的社会福利制度，就我国国力来讲是可以办到的。而且事实上，我国的社会福利已分散存在多年，需要的是认真加以调整、整合、规范和重新构建。其次，社会福利是制度化的政府责任，不需建立专门的机构，不需要另外增加体制成本。只要在政府统一领导下，深化改革，加强立法，整体规划，协调运做，由有关部门分工负责就能办到。

完善社会福利制度的三大支撑体系

社会保障体系、社会救助体系、社会福利服务体系是社会福利制度的三大支撑体系。三者之间既有区别、相对独立，又相互联系，互为补充。社会保障主要包括各种社会保险，以"防贫"为目的，是社会福利中最本的制度；社会救助主要包括救灾、救济、扶贫等，以"济

贫为目的，是社会福利中最基础的制度；社会福利服务主要为优抚置对象，为老年人、残疾人、孤儿特殊群体提共福利和服务，以扶老、助残、救孤为目的，是社会福利中极具发展的事业。

三者之间的区别是：其一、实施对象和保障水平、方式不同。社会保障对暂时或永久丧失劳动能力、劳动机会的劳动者提供基本生活保障；社会救助是国家和社会对灾民、贫民等提供最低生活保障；社会福利服务则依据不同对象的不同情况主要为抚安置对象、老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供不同层次的有偿、低偿、无偿的福利服务。其二、奉行的原则不同。社会保障奉行权利与义务对等的原则，即劳动者只有履行了劳动和投保的义务，才有享受社会保障的权利；社会救助是国家和社会的责任，公民的权利；社会福利服务是国家、社会、单位、家庭、个人共同的责任，其三、资金来源不同。社会保障基金主要来自参加保险的单位和个人，政府给予必要的补助；社会救助基金主要来自政府的财政；社会福利服务除政府拨款、社会支助、慈善恩济外，还可以发展福利彩票等多渠道筹集资金，包括实物和志愿者服务。

三大支撑体系职责是各不相同的

社会保障体系：其核心是社会保障，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和促进就业等。这项工作在当前和今后一个时期非常重要。我国在社会保障体系建设方面，已统一了机构，建立了劳动和社会保障部，统一了政策，并正在健全完善法律法规。

当前要按照国家统一要求，建立真正独立于企业事业单位之外的社会保障体系；不断完善和规范社会保障的运做方式；实现社会保障对象管理和服务的社会化；健全社会保障基金的监管和保值增值机制；广泛运用现代信息技术手段，建立社会保障服务信息网络；加快社会保障体系法制建设。同时要在农村有条件的地区，积极稳妥地开展养老、医疗等保障工作。此外，要大力发展商业保险，发挥其补充保障的作用。

社会救助体系：社会救助包括城市居民最低生活保障、救灾救济、扶贫和紧急救援。社会救济是政府和社会对于那些收入不足以维持最低生活标准的贫困者提供帮助。救灾工作是社会救助的重要组成部分。我国幅员辽阔，每年都有一些地方遭受干旱、洪水、台风、冰雹、霜冻、病虫等自然灾害的袭击，因此救灾工作是一项长期艰巨的任务。消除贫困，实现共同富裕是社会主义的本质要求。经过长期不懈的努力，我国扶贫工作取得了很大的进展。但由于社会、经济、历史以及自然、地理等方面的原因，至今还有3000多万人没有完全稳定解决温饱问题。紧急救援，是对因水灾、火灾、地震、滑坡、雪崩等自然灾害和其他不可预测的原因被困人群实施的快速反应和紧急援助。

社会福利服务：这里指的是国家和社会为优抚安置对象、老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供必要的社会福利服务。优抚安置是国家、社会和人民群众对民族解放、国家独立和保卫国家安全作出贡献的优抚对象实行优待、抚恤和安置的一项重要工作。随着社会的发展，对老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供必要的社会福利服务越来越重

要。我国现有老年人近1.3亿人，今后每年以3.2%的速度就有一个老年人。我国有残疾人6000多万。还有一定数量的孤独和弃婴。随着我国家庭结构的变化，使家庭养老、助残、育幼功能减弱。因此社会福利服务的需求急剧增长。发展我国社会福利服务，必须走社会化的路子，以居家为基础，以社区为依托，以福利机构为补充；实现投资主体多元化，服务对象公众化，运行机制市场化，服务内容多样化，服务队伍专业化和志愿者相结合。

实现两种社会福利供给方式

我国现行的社会保障过于注重货币的给付，比如在养老金的设计上，替代率达到80%，有的地区甚至达到120%，这实际是一种经济主导型的保障，忽视了对各种福利资源的社会动员。从我国的现实国情出发，社会福利制度的供给方式既要注重资金供给，更要注重提供福利服务。

我国社会保障基金入不敷出的矛盾短期内不会缓解，提高征收比例，会加重企业和个人的负担，不提高比例势必增加财政压力。而另一方面，我国人力资源却相当充裕。社会福利服务属于劳动密集型产业，将丰富的人力资源转换为福利服务，既能满足社会需求，拉动消费，又能促进就业，不失为一项适合国情的明智选择。

从社会需求看，我国对社会福利服务的需求日益增长，特别是在社会化养化等方面需求更为迫切。有需求就会有市场，有市场就会有人投资。当然发展社会福利服务政府投资是十分必要的，特别是对"

三无人员"更需要国家的保障。但更重要的是通过优惠政策动员和依靠社会力量，广泛动员社会力量兴办社会福利设施，大力开展社会福利服务。

此外，还应大力发挥社会中介组织在筹集社会福利资金、组织社会福利资源、完善服务项目、提高服务质量、规范服务行为等方面的积极作用。通过建立和推广"劳务储蓄制度"，使志愿者服务活动经济化、制度化。

采取三项有力措施

其一，加强政府的政策扶持。随着政府逐渐退出经济建设竞争性领域，政府管理社会事务的职能将大大加强。当然这并不意味着政府包揽一切社会事务。要转变政府的职能，认真研究解决政府在社会事务管理职能上的"越位"和"缺位"问题。社会福利制度建设需要有效的政策扶持、社会动员、组织引导和市场机制的驱动。特别是在发展社会福利服务等方面，政府的主导作用和政策扶持更为必要。要把社会福利制度建设纳入国民经济和社会发展的总体规划；把社会福利设施纳入各地城乡建设的规划；对社会力量兴办社会福利事业，要在规划、用地、税收等方面给予政策优惠；要采取切实有效的政策，鼓励社会力量和个人捐赠、赞助和参与社会福利事业。充分调动和运用各种社会福利资源。

其二，加大财政支持力度。在建立社会福利制度的进程中，财政支持的得要性不言而喻。从理论上讲，社会福利属于广义的财政分配

范畴，是政府财政分配的重要组成部分，是更好行使政府社会管理、服务、监督职能的重要体现，是各项社会福利事业发展的有力保障。随着国家公共财政体系的建立，财政将逐步减少盈利性、经营性领域的投资，财力主要用于社会公共需求和社会福利，这必将为社会福利事业的发展提供良好的条件。要增加对社会福利设施的投入，特别是"企业或单位原有的福利投入应当部分地通过税收或财政转移地方式，转变为新型福利制度的重要资金来源，这种转变虽然在形式上是国家财政支出额的扩大，但实质将企业或用人单位原有的规模庞大的职业福利支出转化为财政对社会福利事业的支出"。

其三，切实抓好社区落实。社区是一定区域内有相互利益关系的居民（村民）组成的利益共同体。社区成员之间有某种程度的利害关系，也就潜在着相互支援的能力，由此形成亲朋之间、邻里之间、社区成员之间天然的社会支持网络，这是十分宝贵的社会福利资源。首先，要发挥社区组织在基层社会福利工作中的组织协调作用。在我国，社区自制组织带有行政色彩，如城市的居委会、农村的村民委员会等。他们在筹措社会福利资金、组织社会福利资源、安排社会福利项目、实施社会福利政策、落实社会福利待遇等方面，都有着不可替代的作用。

其次，发挥社区在社会福利社会化中的桥梁纽带作用。随着经济体制改革特别是企业剥离办社会的职能后，"单位人"逐步变为"社会人"，社会成员对社区的依赖程度逐步加深，社区对社会成员的管理教育服务作用日趋重要。社会保障、社会救助、社会福利服务要走社会化的

路子，都离不开社区"平台"的承接。

再次，发挥社区开展福利服务的优势。社区靠近老百姓的家门口，在福利服务中具有明显的区位和地缘优势，因地制宜地建立社区福利服务场所，开展日间照料、康复训练，上门家政、看护、医疗等福利服务和便民利民服务，为家庭提供多形式、全方位的支援和服务。